Основные направления экологической политики Европейского союза (ЕС): постоянное усиление внимания к проблемам охраны окружающей среды; переход от упоминания экологических проблем в документах ЕС к принятию специальных обширных актов и программ действий; закрепление экологической политики в ряду иных политик, проводимых и поддерживаемых ЕС и его органами, странами-участницами; создание специальных образований для решения задач экологической политики и контроля в данной области; увеличение масштабов финансирования экологических мероприятий.

Согласно Договору об учреждении Европейского экономического сообщества целями ЕС в данной сфере является :

– сохранять, защищать и улучшать состояние окружающей среды;

– вносить вклад в защиту здоровья людей;

– добиваться разумного и рационального использования природных ресурсов;

– содействовать на международном уровне мерам, относящимся к межрегиональным и общемировым проблемам защиты окружающей среды.

В целом экологическая политика Сообщества в области охраны окружающей среды и рационального природопользования определяется как направленная на достижение высокого уровня защиты с учетом разнообразия ситуаций в различных регионах ЕС.

Принципы экологической политики ЕС , получившие дальнейшее развитие в проекте Конституции ЕС:

– принцип превентивных действий;

– принцип возмещения ущерба окружающей среде, главным образом путем устранения его источников;

– принцип оплаты ущерба теми, кто его причинил («загрязнитель платит»);

– принцип устойчивого развития, т. е. учет интересов настоящих и будущих поколений при использовании природных ресурсов;

– принцип выбора наилучшей из возможных охраны окружающей среды, согласно которому страны-участницы могут вводить более строгие меры, чем это предусмотрено актами ЕС.

Данный перечень принципов не является исчерпывающим.

Экологическая политика ЕС осуществляется наряду и согласованно с такими направлениями деятельности, как: индустриальная политика; энергетическая политика; транспортная политика; сельскохозяйственная и лесохозяйственная политика; политика в области туризма; торговая политика.

Наибольшее внимание в странах-участницах ЕС уделяется развитию экономических механизмов охраны окружающей среды (инвестиции, предоставление грантов и т. п.).

В целях реализации политики в области охраны окружающей среды и рационального природопользования и правовых предписаний экологического характера в праве ЕС широко применяются разрешительные и уведомительные процедуры . Обязательства по уведомлению предусмотрены для создания и использования генно-инженерно-модифицированных организмов.

По праву ЕС существует несколько видов лицензирования : на выбросы, на ухудшение качества окружающей среды, на производство и иной оборот продукции – разрешения на поставку на рынок пестицидов, биоцидов, импорт и экспорт озоноразрушающих веществ, особо охраняемых видов флоры и фауны и ряд других.

Специфические правовые инструменты – запрещения и обязательства действовать – в праве ЕС регулируются подробно. Это допустимость ограничения импорта из-за производств, наносящих вред окружающей среде, по международному торговому праву.

· 1. Понятие экологического права, его особенности

· 2. Экологическая система как объект правового регулирования

· 3. Механизм действия экологического права

· 4. Основные принципы экологического права

· 5. Факторы формирования и развития экологического права

· 6. Источники экологического права

· 7. Конституция РФ как источник экологического права

· 8. Экологическая доктрина РФ

· 9. Военная и морская доктрины РФ

· 10. История экологического права и законодательства

· 11. Объекты экологического права

· 12. Субъекты экологического права

· 13. Государственные органы в сфере обеспечения экологической безопасности

· 14. Понятие и общая характеристика экологических прав граждан РФ

· 15. Информационное обеспечение охраны окружающей среды

· 16. Право собственности на природные ресурсы

· 17. Субъекты права собственности и формы собственности на землю и природные ресурсы

· 18. Ответственность за нарушение права собственности на природные ресурсы

· 19. Право природопользования: понятие и виды

· 20. Экологическое управление: сущность, функции, методы и принципы

· 21. Система органов государственного управления в сфере охраны окружающей среды

· 22. Правовой статус органов Министерства природных ресурсов РФ

· 23. Правовой статус Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

· 24. Экономический механизм охраны окружающей среды

· 25. Экологический мониторинг

· 26. Понятие и виды кадастров

· 27. Регистрационная деятельность в сфере охраны окружающей среды

· 28. Экологический контроль

· 29. Экологическая экспертиза: понятие, виды и порядок проведения

· 30. Экологическое лицензирование

· 31. Экологическое нормирование

· 32. Экологическая стандартизация и сертификация

· 33. Экологические правонарушения: понятие и виды

· 34. Сущность и виды экологических преступлений

· 35. Уголовная ответственность в сфере экологопользования

· 36. Административная ответственность за экологические правонарушения

· 37. Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения

· 38. Гражданско-правовая ответственность

· 39. Объекты и субъекты охраны земель

· 41. Правовые и организационные средства охраны земель

· 42. Ответственность за нарушение земельного законодательства

· 43. Леса как объект эколого-правового режима лесопользования

· 44. Лесопользование и его виды

· 45. Правовое регулирование мер по охране лесов

· 46. Ответственность за нарушение лесного законодательства

· 47. Объекты и субъекты водных отношений

· 48. Право собственности на водные ресурсы

· 49. Право водопользования и плата за пользование водными ресурсами

· 50. Водные сервитуты

· 51. Правовая охрана вод

· 52. Ответственность за нарушения водного законодательства

· 53. Объекты правового регулирования в сфере недропользования и их классификация

· 54. Право собственности на недра и право недропользования

· 55. Плата за пользование недрами

· 56. Ответственность за нарушение законодательства о недрах

· 57. Объекты правовой охраны морской среды, континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ

· 58. Ресурсы морской среды, континентального шельфа и исключительной экономической зоны

· 59. Охрана континентального шельфа, исключительной экономической зоны, морской среды

· 60. Животный мир как объект охраны и использования

· 61. Законодательство РФ и ее субъектов об охране животного мира

· 62. Правовая охрана животного мира

· 63. Право собственности и право пользования животным миром

· 64. Правовое регулирование охоты

· 65. Правовое регулирование рыболовства

· 66. Ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании животного мира

· 67. Понятие и краткая характеристика особо охраняемых природных территорий (природно-заповедного фонда РФ)

· 68. Режим охраны отдельных категорий особо охраняемых природных территорий

· 69. Ответственность за нарушение законодательства о заповедной охране

· 70. Охрана атмосферного воздуха, озонового слоя и климата

· 71. Нормирование как важнейший инструмент охраны атмосферного воздуха

· 72. Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха

· 73. Ответственность за нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха

· 74. Правовой режим поселений, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон

· 75. Объекты правового регулирования обращения с опасными веществами

· 76. Ответственность за нарушения правил обращения с опасными веществами

· 77. Законодательство и государственная экологическая политика в области обращения с отходами

· 78. Понятие и классификация отходов

· 79. Этапы обращения с отходами

· 80. Ответственность за нарушение законодательства об отходах

· 81. Правовое регулирование генно-инженерной деятельности

· 82. Правовое регулирование экологической безопасности населения и территорий

· 83. Чрезвычайная экологическая ситуация: понятие, классификация

· 84. Экологическое бедствие

· 85. Чрезвычайное положение

· 86. Анализ экологических рисков

· 87. Правовое регулирование торговли окружающей средой

· 88. Источники международного экологического права

· 89. Международное экологическое право: понятие, основные принципы

· 90. Экологическая политика европейского союза: принципы и основные направления

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ И ЗА РУБЕЖОМ

Т.В. Редникова*

ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Основные принципы европейской экологической политики, в частности, сформулированные в § 2 ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества, а также в других нормативных документах ЕС, достаточно подробно рассматривались в работах российских и зарубежных юристов-экологов. Так, в предисловии к монографии Л. Кремера и Г. Винтера «Экологическое право Европейского союза» О.Л. Дубовик, подчеркивая неравномерность представленной в Российской Федерации информации о европейском праве, пишет, что «наиболее обширная информация представлена по вопросам... экологической политики Евросоюза»1. Действительно, этой теме посвящены статьи, разделы учебников по экологическому праву и диссертационные исследования2.

Исследуя вопрос юридической силы принципов европейского экологического права, хотелось бы в первую очередь остановиться на выводах ведущих европейских юристов-

* Младший научный сотрудник сектора экологического права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

1 Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2007. С. 8.

2 См., например: Дымов Д.Е. Правовые и организационные аспекты европейской политики в области экологической безопасности: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2000.; Никишин В.В. Принципы экологической политики России и стран - членов Европейского союза // Актуальные проблемы современного государства и права. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Саранск, 22-23 мая 2008 г. М., 2009. С. 337-341; Степаненко В.С. Правовые основы экологической политики Европейского союза: цели, принципы, действия / Под общ. ред. О.Л. Дубовик. М, 2004.

Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2010

экологов. Так, профессор Ян Х. Янс отмечает, что согласно ст. 174 Договора об образовании Европейского Сообщества (далее -Договора ЕС)3 европейское экологическое законодательство должно транслировать содержащиеся в ней принципы в конкретные обязательства для государств - членов Сообщества4. По мнению профессоров Л. Кремера и Г. Винтера, эти принципы ввиду своей общей формулировки предоставляют институтам ЕС широкий выбор их применения, «позволяют принимать определенные меры по защите окружающей среды и соизмерять данные меры с целями экологической политики ЕС»5. Л. Кремер, анализируя принципы экологической политики ЕС, отмечает, что содержащиеся в ст. 174 Договора ЕС принципы распространяются на экологическую политику Сообщества, но не на экологическую политику стран - членов ЕС. Они образуют ориентировочные рамки для органов Сообщества, обязывают их

определять экологическую политику Сообщества и вытекающие

из этого отдельные меры в соответствии с этими принципами.

Рассмотрим подробнее некоторые принципы европейского экологического права.

Принцип высокого уровня защиты окружающей среды. Согласно § 2 ст. 174 Договора ЕС Сообщество, применяя данный принцип, должно принимать во внимание экологическую ситуацию в различных регионах Сообщества. Этот основополагающий принцип экологической политики упоминается также в § 3 ст. 95 Договора ЕС («В вопросах, касающихся здоровья, безопасности, охраны окружающей среды и охраны потребителя, Европейская Комиссия основывается на высоком уровне защиты, принимая во внимание, в особенности, все новые разработки, основанные на научных данных»7) и в Директиве 96/61 об

3 См.: URL: http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/12002E/htm (последнее посещение - 3 марта 2010 г.).

4 См.: Jan H. Jans. European Environmental Law. Groningen, 2000. P. 9.

5 Кремер Л., Винтер Г. Указ. соч. С. 28.

6 См.: Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право. Учебник / Отв. ред. О.Л. Дубовик. М., 2005. С. 132-133.

интегрированном предупреждении и уменьшении загрязнения окружающей среды8.

Что касается производства и оборота продукции, то применение данного принципа важно для всех этапов ее жизненного цикла, в том числе и ее трансграничного перемещения в рамках ЕС.

Принцип «предосторожности». Этот принцип основывается на следующей предпосылке: если имеются серьезные подозрения, что последствия намечаемого действия могут иметь негативное влияние на окружающую среду, лучше предпринимать действия по их предотвращению до того, как станет слишком поздно, чем дожидаться получения научных данных, неопровержимо доказывающих эту причинно-следственную связь. Иными словами, принцип раскрывает предпосылку потенциальной опасности для окружающей среды любой намечаемой деятельности. Как отмечает В.С. Степаненко, «указанный принцип позволяет действовать в защиту окружающей среды на более раннем временном отрезке. Это означает приоритет предотвращения вреда, а не его возмещения»9. В качестве иллюстрации приводится пример Директивы 94/62 об упаковках и отходах от упаковок10, согласно которой наилучшим средством уменьшения отходов от упаковок является уменьшение их объема. Другой интерпретацией этого принципа является право Сообщества на установление такого уровня защиты окружающей среды, человека, животного и растительного мира, который оно полагает соответствующим11.

В.Т. Калиниченко считает, что «избежание причинения вреда окружающей среде осуществляется путем сведения к нулю рисков. Деятельность по предотвращению вреда окружающей среде включает контроль над всеми проектами и разнообразными видами деятельности, которые могут негативно повлиять на состояние окружающей среды, через процедуру предва-

8 Abl.EG. 1996. № L. 257/26.

9 Степаненко В.С. Реализация экологической политики в условиях крупного города: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 92.

10 Abl.EG. 1994. № L. 365/10.

11 См.: Jan H. Jans. Op. cit. P. 33-34.

рительной оценки производимого ими воздействия на окружающую среду»12.

Применение данного принципа в отношении производства и оборота продукции заключается в предварительной оценке риска ее потенциально негативного воздействия на окружающую среду на всех этапах жизненного цикла и поиске путей минимизации такого воздействия.

Принцип предотвращения и профилактики. Как отмечает большинство авторов, этот принцип тесно связан с ранее изложенным принципом «предосторожности». По мнению Ян Х. Янса, последний является «предступенью» принципа профилактики13. Его применение позволяет принимать меры по охране окружающей среды на самых ранних стадиях воздействия на нее, так как всегда гораздо легче предупредить негативное воздействие, чем ликвидировать его последствия. Л. Кремер отмечает, что «профилактика экономически выгоднее, чем устранение последствий и восстановление состояния

окружающей среды» .

Принцип «источника». Значение данного принципа заключается в приоритетной борьбе с негативными воздействиями на окружающую среду у источника такого воздействия. Согласно этому принципу нанесение вреда окружающей среде не должно предотвращаться с использованием «технологии на конце трубы». Так, применение для контроля за загрязнением атмосферного воздуха стандартов выбросов в атмосферу вредных веществ является предпочтительным по сравнению со стандартами качества атмосферного воздуха15.

Относительно производства и оборота продукции применение данного принципа заключается в применении наиболее эколого-дружелюбных методов добычи и обработки сырья для производства, использовании таких материалов и производ-

12 Калиниченко В.Т. Правовое регулирование охраны окружающей среды во Франции и Италии: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 28.

13 См.: Jan H. Jans. Op. cit. P. 35.

14 Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 137.

15 См.: Winter G. The Legal Nature of Environmental Principles in International, EC and German Law // Principles of European Environmental Law / Ed. by Prof Richard Macrory. Groningen, 2004. P. 12.

ственных процессов, которые позволяют наносить наименьший вред окружающей среде в процессе производства. Примером применения принципа «источника» может служить обязательство применения «наилучшей существующей технологии» (best available techniques - BAT), регламентируемое Директивой Совета Европейского союза 96/61/EC от 24 сентября 1996 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений (Integrated pollution prevention and control - IPPC)16 В п. 17 Директивы говорится, что «предельные величины и параметры выбросов или соответствующие им меры технического характера должны определяться на основе наилучших существующих технологий».

Согласно ст. 2 Директивы под наилучшими существующими технологиями понимается наиболее эффективная и передовая стадия в развитии производственной деятельности и методах эксплуатации объектов, которые указывают на практическую пригодность определенных технологий для создания основы для определения предельных величин выбросов, предназначенных для предотвращения или, если оно практически невозможно, сокращения выбросов и воздействия на окружающую среду в целом. Под наилучшими технологиями понимаются технологии, наиболее эффективные в отношении обеспечения общего высокого уровня охраны окружающей среды в целом.

При определении наилучших существующих технологий особое внимание следует уделять соображениям, о которых говорится в Приложении IV Директивы, с учетом возможных затрат и выгод, а также принципов предосторожности и предотвращения. А именно:

использованию малоотходной технологии; использованию менее вредных веществ; стимулированию регенерации и рециркуляции веществ, производимых и используемых при данном технологическом процессе, и отходов, где это возможно;

наличию сравнимых технологических процессов, производственного оборудования или методов эксплуатации, которые были с успехом апробированы на промышленном уровне;

16 OJ. L. 257. 1996. P. 0026-0040.

техническому прогрессу и развитию научных знаний и концепций;

характеру, воздействию и объему выбросов; дате ввода в действие новых или существующих объектов; периоду времени, необходимому для внедрения наилучших существующих технологий;

потреблению и характеру сырья (включая воду), используемого в технологическом процессе, и эффективности энергопотребления;

необходимости предотвращения или сведения к минимуму общего воздействия выбросов на окружающую среду и опасностей, которым она подвергается;

необходимости предотвращения аварий и сведения к минимуму их последствий для окружающей среды.

Европейской Комиссией принимаются и публикуются Справочные документы по наилучшим существующим технологиям (BAT Reference Documents - BREFs). В настоящее время такие документы утверждены для 18 отраслей промышленности (например, для производства систем охлаждения, стекольной промышленности, черной и цветной металлургии, кузнечного производства, обработки металлов и пластмасс, производства цемента и извести, сжигания отходов, мясо-молочной промышленности, крупных энергетических установок и др.).

Использование транспорта и топливных материалов, соответствующих самым жестким экологическим требованиям, позволяет минимизировать воздействие продукции на окружающую среду при ее транспортировке.

Принцип «загрязнитель платит». В соответствии с данным принципом за причинение вреда окружающей среде должен платить тот, кто ответствен за причинение такого вреда. Взимание платы за загрязнение должно стимулировать субъектов к использованию передовых технологий и производству продукции, загрязняющих окружающую среду в меньшей степени. Другим аспектом применения этого принципа является принятие экологических стандартов, соблюдая которые производители должны инвестировать в свой производственный процесс дополнительные средства для его модернизации и внедрения новых техноло-

гий, позволяющих соответствовать требованиям этих стандартов.

Применение данного принципа должно способствовать разработке технологий производства «эколого-дружелюбных» продуктов, что приводит к уменьшению загрязнения окружающей среды в процессе их производства и потребления и, тем самым, к уменьшению затрат производителя.

Однако некоторые авторы указывают на трудности практического применения данного принципа в ЕС. Так, Л. Кремер отмечает, что идея возникновения мотивации причинителя вреда предотвращать расходы, вызванные нанесением им в процессе своей деятельности ущерба окружающей среде, «имеет - как предпосылку - свободную экономическую систему со свободным ценообразованием и конкуренцией между различными предпринимателями, но в ЕС такая система воплощена частич-но»17. По его мнению, следует также учитывать, что у многочисленных экологических проблем (изменение климата, гибель лесов) причинитель неопределим18.

Обеспечение условий для защиты. При необходимости гармонизирующие меры по охране окружающей среды должны включать пункт об условиях защиты, позволяющих государствам-членам самостоятельно принимать меры, необходимость которых диктуется исключительно неэкономическими экологическими причинами. Принятые меры подлежат проверке Сообществом. Включение данного принципа в директивы Сообщества позволяет, например, государствам-членам запрещать на своей территории оборот какого-либо вещества или продукции в случае, если имеются основания полагать, что их оборот ведет к риску отрицательного влияния на здоровье человека или живот-

Таким образом, принципы экологической политики ЕС имеют непосредственное отношение к производству и обороту продукции, которая, по мнению многих исследователей, в со-

17 Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 138.

18 См.: там же. С. 139.

19 См.: Винтер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ // Современное экологическое право в России и за рубежом: Сб. научных трудов. М., 2001. С. 122-131.

временном мире является одной из основных составляющих

причинения вреда окружающей среде.

Проблема воздействия продукции в процессе ее производства и оборота на окружающую среду должна рассматриваться также в рамках концепции устойчивого развития, которая была выдвинута на конференции в Рио-де-Жанейро, сделавшей акцент на проблеме сохранения окружающей среды для будущих поколений.

В российской эколого-правовой науке данный вопрос исследовался многими ведущими российскими юристами-экологами. Одним из первых концепцию устойчивого развития исследовал в своих работах М.М. Бринчук, который считает ее альтернативой господствующей во всем мире концепции потребительского отношения человеческого общества к ее природе и ресурсам21. В научную разработку идей устойчивого развития внесли свой вклад Н.Н. Моисеев, Ф.М. Раянов, А.С. Шестерюк22.

Н.Д. Вершило определяет устойчивое развитие как «экологически обоснованное экономическое и социальное развитие, достигаемое посредством обеспечения учета экологических требований при подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений в интересах нынешнего и будущих поколе-

20 См.: Führ M. (Hrsg.) Stoffstromsteuerung durch Produktregulierung. Rechtliche, ökonomische und politische Fragen. Baden Baden, 2000. S. 39.

21 См., например: Бринчук М.М. Эколого-правовые основы устойчивого развития // Правовые проблемы охраны окружающей среды. М., 1998. С. 10-28; он же. Право на благоприятную окружающую среду в контексте устойчивого развития // Право человека как фактор стратегии устойчивого развития. М, 2000. С. 201-230; он же. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 20-28; он же. Экологическое право России и экологические права человека в условиях глобализации // Права человека и процессы глобализации современного мира / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2005. С. 182.

22 См., например: Раянов Ф.М. Концепция устойчивого развития и российская государственно-правовая действительность // Право и политика. 2004. № 12.; Шестерюк А.С. Экологическое право: вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000.

23 Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития: Ав-тореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 9.

Данная концепция нашла свое отражение и в праве ЕС, хотя в последние годы и высказывались сомнения в возможности ее осуществления. Так, по мнению Л. Кремера, «в настоящее время для уровня Сообщества можно отметить инфляцию в употреблении термина «устойчивое развитие», в котором самым разнообразным мерам должен быть придан эколого-дружелюбный характер»24. В Сообщении Европейской комиссии о стратегии ЕС в сфере устойчивого развития25 содержится положение о том, что к устойчивому экономическому росту относятся также и экологические потребности.

Несколько инициатив, прямо или косвенно адресованных проблеме производства и оборота продуктов, было выдвинуто после принятия Европейским союзом в июле 2002 г. Шестой Программы мер ЕС по защите окружающей среды (Environmental action program)26, определившей ключевые цели и перспективы экологической политики Евросоюза на период с 2002 по 2012 г. В ней предусмотрен ряд действий и стратегических мер, которые должны быть осуществлены для достижения этих целей. «Горизонтальные» или «стратегические» меры играют важную роль в современной экологической политике ЕС, тогда как судьба конкретных специфических мер и законодательства в настоящее время различна. Например, законодательство по регулированию оборота химических веществ находится на подъеме, тогда как законодательство, регулирующее обращение отходов производства продукции, значительных изменений

не претерпело.

Говоря об экологической политике ЕС в связи с концепцией устойчивого развития, следует упомянуть также Сообщения Ко-

миссии об устойчивом использовании природных ресурсов и о

24 Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 130.

27 См., например: Onida M. Products and the Environment // Reflections on 30 Years of EU Environmental Law / Ed. by Prof. Richard. Macrory. Groningen, 2006. P. 249.

предотвращении образования и переработки отходов29, которые были подготовлены на основании Шестой Программы мер ЕС по защите окружающей среды.

Устойчивое использование природных ресурсов является одним из инструментов экологической политики и основывается на минимизации воздействия на окружающую среду материалов и ресурсов (включая энергетические) и, таким образом, имеет непосредственное отношение к обороту продукции. Этот подход основывается на предпочтении обобщенного взгляда на глобальные взаимоотношения между использованием материалов и окружающей средой, а не на пристальном внимании к точечным источникам воздействия на окружающую среду.

В Сообщении Еврокомиссии об устойчивом использовании природных ресурсов 2003 г. высказаны две исходные посылки. Первая: воздействие на окружающую среду добычи и использования ресурсов часто недостаточно осознается, и, за некоторым исключением, не существует реальной проблемы нехватки ресурсов. Вторая: экономический рост более не связан с использованием материалов, несмотря на то, что воздействие на окружающую среду отдельных материалов и потребление энергии увеличивается. Оно не вносит никаких конкретных предложений, которые должны в будущем быть включены в разрабатываемую тематическую стратегию по этому вопросу. Оно лишь призывает к проведению дальнейших исследований и анализа, установлению целей и использованию широкого спектра инструментов, в особенности ориентированных на рынок. Одной ясной целью, вытекающей из этого документа, является подход, подразумевающий фокусирование внимания не на всех проблемах окружающей среды, а на тех, которые имеют «наиболее высокий потенциал к улучшению качества окружающей среды наиболее рентабельным способом».

Еще одним документом, имеющим отношение к экологической политике в области производства продукции, можно считать План действий по развитию экологических технологий (Environmental Technologies Action Plan - ETAP)30. В нем «тех-

нология» рассматривается как средство для совместных усилий в области охраны окружающей среды и экономического роста, в особенности путем создания таких условий на рынке, которые стимулируют инвестиции в наиболее эколого-дружелюбные технологии31. В отчете о реализации этого Плана, опубликованном Комиссией в январе 2005 г., подчеркивается необходимость разработки целей и установления стандартов для ключевых групп продукции. Однако до сих пор детально не определено, как это должно быть сделано.

Подводя итог сказанному выше, следует отметить, что в ЕС имеется ряд принципов и инструментов экологической политики, применяя которые на всех этапах проектирования, производства и оборота продукции, можно обеспечить минимизацию ее воздействия на окружающую среду на каждом из этапов ее жизненного цикла. Однако их практическое применение связано с определенными трудностями, связанными с несовершенством правовых норм, с одной стороны, и конфликтом различных политик - с другой.

В этой связи необходимо подчеркнуть важность применения принципа интеграции, который в настоящее время, по мнению В.Т. Калиниченко, считается наиболее приоритетным и

перспективным.

В законодательстве отдельных стран - членов ЕС упоминаются и другие принципы экологической политики33. Рассмот-

31 Подробнее об этом см.: Елизаров В.Н. Экологическое измерение инвестиционной политики Европейского банка реконструкции и развития // Банковское право. М., 2006. № 6. С. 54-57; Иванова А.Л. Полезный опыт зарубежных инвестиций в сфере экологии: Рец. на кн.: Ботгер К. Обязательства прямых зарубежных инвестиций в сфере защиты окружающей среды в международном праве // Журнал российского права. 2003. № 7. С. 171-175.

32 См.: Калиниченко В.Т. Указ. соч. С. 31.

33 См.: Дубовик О.Л. Экологический кодекс ФРГ: Рец. на кн.: Экологический кодекс ФРГ с комментариями. Проект независимой спец. комиссии по Экологическому кодексу при Федеральном министерстве окружающей среды и ядерной безопасности // Право и политика. 2000. № 10. С. 144-148.

рим некоторые из них на примере Кодекса окружающей среды Швеции34.

Принцип бремени доказательства. Он заключается в том, что лицо, осуществляющее или планирующее хозяйственную деятельность, должно продемонстрировать, что она осуществляется эколого-дружелюбным образом. Бремя доказательства этого всегда лежит на лице, осуществляющем такую деятельность. Те лица, чьи интересы данная деятельность затрагивает, не обязаны доказывать обратное. В процессе лицензирования также может быть возложено обязательство доказательства соответствия общим правилам принятия решений. Такое соответствие должно иметь место не только в сфере деятельности, на которую выдается разрешение или лицензия, но и во всех других.

Принцип демонстрации достаточного уровня знаний. Данный принцип состоит в обязанности лица, осуществляющего хозяйственную деятельность, демонстрировать соответствующий уровень знаний о природе и сфере такой деятельности. Указанный принцип подчеркивает важность требования оценки воздействия планируемой или осуществляемой деятельности на окружающую среду. С этой целью должны проводиться соответствующие экспертизы потенциального негативного воздействия на окружающую среду планируемых видов деятельности. В результате потенциальный негативный эффект или ущерб окружающей среде должны быть предотвращены или значительно уменьшены. Необходимо демонстрировать знания и о состоянии окружающей среды в регионе, в котором планируется осуществление деятельности. В том случае, если данных о возможном воздействии аналогичных осуществляемым видов деятельности не существует, лицом, планирующим осуществление такой деятельности, должны быть проведены соответствующие научные изыскания за свой счет. Демонстрируемые знания не должны быть статичными, они должны совершенствоваться в зависимости от изменения состояния окружающей среды, появления новых технологий и развития научных знаний.

34 URL: http://www.ud.Se/content/1/c6/02/28/47/385ef12a.pdf (последнее посещение - 28 января 2010 г.).

Принцип использования наилучшей существующей технологии. Этот принцип относится как к технологии непосредственно производства, так и к строительству, функционированию и выводу из эксплуатации производственных мощностей.

Принцип соответствующего размещения. Он предусматривает необходимость учета требований соответствующего экологического законодательства при размещении производственных объектов на водных источниках или земельных участках. Место размещения объектов, оказывающих негативное воздействие на состояние окружающей среды в процессе производственной деятельности, должно выбираться с учетом минимизации такого воздействия на окружающую среду и здоровье людей. На практике данный принцип реализуется на этапе оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности.

Принципы управления ресурсами и экоцикла. Эти принципы заключаются в необходимости обеспечения эффективного использования сырьевых и топливно-энергетических ресурсов «устойчивым» образом, минимизации потребления и образования отходов. Предпочтительными видами используемой энергии являются солнечная, ветровая, гидро-, биологически восстанавливаемые источники энергии.

Добычу, использование, переработку и вторичное использование отходов природных материалов необходимо осуществлять с минимальным использованием исходных природных ресурсов и без причинения ущерба окружающей среде.

Целью применения данных принципов является создание производственных цепочек закрытого цикла. Однако их применение может быть затруднено при конфликтах экологических интересов, например в случае снижения объема вредных выбросов при использовании первичного сырья в отличие от использования в аналогичной ситуации вторичного.

Для реализации указанных принципов большое значение имеет оценка жизненного цикла производимой продукции.

Принцип выбора продукции. Этот принцип заключается в использовании в процессе производства веществ и компонентов, потенциально менее опасных для окружающей среды. Он тесно связан с принципами достаточного уровня соответствующих

знаний и применения наилучших существующих технологий и должен применяться с учетом изменения знаний о воздействии веществ и компонентов на окружающую среду.

Принцип разумности. Данный принцип состоит в принятии вариантов решений с точки зрения возможных «издержек и выгод» и недопущении излишних неоправданных затрат, вызываемых принятыми решениями.

Правило остановки деятельности. Оно заключается в применении в случаях, когда осуществляемая деятельность вне зависимости от принятых в соответствии с Кодексом окружающей среды Швеции мер предосторожности причиняет или может причинить значительный ущерб, запрета на такую деятельность. Основанием применения данного правила может являться значительное ухудшение состояния окружающей среды или угроза здоровью людей. Это правило подразумевает установку минимального уровеня приемлемости такой деятельности для здоровья людей и состояния окружающей среды вне зависимости от экономических интересов и важности осуществляемой деятельности.

Рассмотренные в данной статье принципы экологической политики имеют непосредственное отношение к правовому регулированию производства и оборота продукции в ЕС, так как они являются основополагающими в политике Сообщества в области охраны окружающей среды. С учетом этих принципов в Европейском союзе и в государствах - его членах разрабатываются политические инструменты и программы, регулирующие производство и оборот продукции.

Следует также отметить, что европейский законодатель в процессе разработки и совершенствования принципов экологической политики учитывает опыт их реализации, а также современные научные представления о воздействии на окружающую среду различных неблагоприятных факторов.

Положительный опыт ЕС в данной сфере может быть использован российским законодателем при разработке соответствующих программ и принципов экологической политики и законодательных актов об охране окружающей среды и ее компонентов.

Степаненко Вера Станиславовна - кандидат юридических наук, депутат, член комиссии по экологической политике Московской городской Думы.

В эколого-правовой литературе подробно анализируются понятие, основные направления и тенденции европейской экологической политики, а также базовые (основополагающие) ее принципы, их влияние на содержание нормативных правовых актов Европейского союза и образующих его государств, на судебную практику ЕС и национальных судов. Национальные эколого-правовые системы отдельных стран, опираясь на основную цель экологического права и экологической политики, развили более широкий подход к пониманию природы экологических принципов, по существу не разрывая с общепринятым подходом. В целом ряде случаев формулирование экологических принципов не ограничивается перечисленными в Договоре об образовании Европейского сообщества. Как показывают проведенные зарубежными специалистами исследования, экологические принципы образуют реальное и собственное правовое поле там, где они перенесены в более детализированное национальное законодательство или политические документы. Как и во всех случаях, когда предпринимается попытка классифицировать принципы той или иной правовой отрасли и таким образом создать их открытую или замкнутую систему, возникают весьма острые споры. Это в полной мере относится к принципам экологической политики Европейского союза.

Ключевые слова: Европейский союз, экологическая политика, экологическое право, экологические принципы, эколого-правовая система, экологический закон, окружающая среда, договоры, классификация, Европейский Парламент.

Stepanenko Vera Stanislavovna - PhD in Law, Deputy, Member of the Environmental Policy Commission of the Moscow City Duma.

The environmental legal literature provides detailed analysis of the definition, key directions and tendencies of the European environmental policy, as well as its basic (fundamental) principles, their influence upon the contents of normative legal acts of the European Union and its Member States, judicial practice of the EU and the supranational courts. Based upon the main goal of environmental law and policy national environmental legal systems of some states have developed a broader approach to understanding the nature of environmental principle, while not departing from the general principles. In a number of cases formulation of environmental principles is not limited to those mentioned in the Treaty establishing the European Community. As the studies of foreign specialists have shown, the environmental principles form its own real legal field where such principles are transferred into more detailed national legislation or political documents. Topical disputes arise regarding whether the system of principles of this legal branch should be classified within an open or a closed system, and the same is true towards the principles of environmental policy of the European Union.

Key words: the European Union, the environmental policy, the environmental law, environmental principles, environmental legal system, environmental law, environment, treaties, classification, the European Parliament.

Постановка проблемы. В эколого-правовой литературе подробно анализируются понятие, основные направления и тенденции европейской экологической политики, а также базовые (основополагающие) ее принципы, их влияние на содержание нормативных правовых актов Европейского союза и образующих его государств, на судебную практику ЕС и национальных судов.

Так, Николас де Саделеер в своей работе "Экологические принципы, современное и постсовременное право" предлагает достаточно четкий анализ правовой значимости экологических принципов, понимая их именно как элемент права, правовой инструмент. Соглашаясь с Г. Винтером, он отмечает, что в контрасте с более общими принципами права, которые часто развиваются судами путем толкования, ключевые экологические принципы более смело сформулированы и в "жестком", и в "мягком" праве. Он характеризует большую часть современных экологических норм как содержащие классические особенности "постмодернистского" права, в котором строгость, рациональность и уверенность современных правовых норм дают стимул для постепенного раздробления, гибкости и рассеивания. Основные экологические принципы, как он предполагает, могут обеспечить некоторую степень согласованности и стабильности в новом правовом мире, что требует от юридических и нормативных документов способности легко приспосабливаться и быстро меняться <1>. При определении правовой природы принципов, т.е. при решении вопроса о границах между экологическим правом и подходом к основным проблемам природы и структуры правовой системы, профессор Ричард Макрори ссылается, как и многие иные юристы-экологи, на известную работу американского философа-правоведа Рональда Дворкина (Ronald Dworkin) "Серьезно о правах" <2>, в которой проведено четкое разграничение между правовыми обычаями и юридическими принципами: "И те и другие определяют отправные точки для принятия конкретных решений в вопросах обязательственного права в конкретных обстоятельствах, но они отличаются характером направления действий, которое они задают", и рассматривает такие различия с точки зрения их практического толкования судами <3>.

<1> Nicolas de Sadeleer. Environmental Principles, Modern and Post-modern Law // Principles of European Environmental Law. S. 225 - 237.
<2> Ныне эту знаменитую работу можно прочитать и на русском языке, под названием "О правах всерьез" она издана в Москве издательством РОССПЭН ("Российская политическая энциклопедия") в 2004 г. 302 с., правда, тиражом всего 500 экземпляров.
<3> Principles of European Environmental Law. Proceedings of the Avosetta Group of European Environmental Lawyers / Edited by Prof. Richard Macrory. Groningen: Europa Law Publishing, 2004. 256 s.

Ibid. S. 4 - в сноску 44.

В цитированной выше работе последнего времени - книге "Принципы европейского экологического права", подготовленной на основе анализа практики (судебной работы) группой Авосетта юристов-экологов Европы, отмечается, что основные экологические принципы - это те, которые обозначены в ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества, и в особенности принципы обязательных сборов с загрязнителя (так называемый принцип "загрязнитель платит"), предотвращения загрязнений и предосторожности. В разделе 3 "Генезис экологических принципов ЕС" профессор Людвиг Кремер прослеживает не только историческое развитие этих норм в Договоре об образовании Европейского сообщества, но и политическое обоснование их возникновения.

Национальные эколого-правовые системы отдельных стран, опираясь на основную цель экологического права и экологической политики, развили более широкий подход к пониманию природы экологических принципов, по существу не разрывая с общепринятым подходом. В целом ряде случаев формулирование экологических принципов не ограничивается перечисленными в Договоре об образовании Европейского сообщества. Принципы, сформулированные в Основном экологическом законе Португалии, например, содержат среди прочего предотвращение, равновесие, принятие участия и ответственность <4>. В Нидерландах существуют предпосылки включить в главный нормативный акт в данной сфере - Акт экологического управления - ключевые экологические принципы. Г. Банди отмечает масштабы, в которых в странах переходного периода (большинстве государств Центральной и Восточной Европы) в 90-х годах происходило развитие ключевых экологических принципов. Эти страны в своем законодательстве имеют ссылки на главные принципы экологического права: предотвращение, участие общественности в охране окружающей среды, "загрязнитель платит", сотрудничество (принцип кооперации).

<4> Aragao A. The Application and Interpretation of the Core Environmental Principles by the Portuguese Courts // Principles of European Environmental Law. S. 151 - 179.

Как показывают проведенные зарубежными специалистами исследования, экологические принципы образуют реальное и собственное правовое поле там, где они перенесены в более детализированное национальное законодательство или политические документы <5>. В некоторых странах структура и содержание принципов экологического права действуют только косвенно (Дания). Напротив, в Германии, например, и принцип предотвращения, и принцип предосторожности содержатся в Федеральном законе о качестве воздуха, выбросах, и их непосредственно используют <6>. Они играют важную роль при рассмотрении судами Германии соответствующих споров о нарушении прав. Б.В. Вегенер также отмечает, что принцип кооперации (сотрудничества), предполагающий ограничение регулирующих конвенциональных инструментов в пользу добровольных схем, и системы свободного выбора, то есть принципа, которого нет в Договоре ЕС, нашли свое место в законодательстве Германии. Он упоминает противоречивое решение 1998 г., когда Конституционный Суд истолковал национальное законодательство об отходах как основанное на принципе сотрудничества (кооперации), результатом чего стало ограничение использования института субсидиарности в контексте некоторых законов, например регулирующих местные налоги.

<5> Whelan A. Fundamental Principles of EU Environmental Law. Irish Journal of Environmental Law, 1999. S. 37 - 57.
<6> См.: Люббе-Вольфф Г. Правовая охрана атмосферного воздуха // Современное экологическое право в России и за рубежом. С. 88 - 99; Она же // Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указанное сочинение. С. 666 - 682.

Классификация принципов экологической политики ЕС. Как и во всех случаях, когда предпринимается попытка классифицировать принципы той или иной правовой отрасли и таким образом создать их открытую или замкнутую систему, возникают весьма острые споры. Это в полной мере относится к принципам экологической политики Европейского союза. Однако в целях большей обозримости проблемы попытаемся вначале воспроизвести господствующую в литературе классификацию, а потом остановиться на научной полемике, которая связана как с системой принципов в целом, так и с отдельными принципами в особенности.

Общие принципы права и политики ЕС. Одним из общих принципов деятельности органов Сообщества является самосохранение данной организации и ее органов. Цель самосохранения развивает нормативные действия в образе обязательства какого-либо одного органа реализовать свои задачи, а не отказываться от своих полномочий в пользу другого органа. При этом он должен сохранять выгодное соотношение по затрате сил и пользе от него. Другим общим принципом, без сомнения, является принцип демократичности. Он охватывает принцип большинства, защиты меньшинства, основных прав, публичность нормативной деятельности. В литературе, посвященной проблемам европейского права, ведутся споры о том, в какой степени он закреплен в Договоре, а в какой - используется в качестве ядра конституционного права государств - участников ЕС. Это решается в каждом отдельном случае. Важное значение, как отмечено в литературе, имеет общий принцип пропорциональности <7>.

<7> De Burca G. The Principle of Proportionality and its Application in EC Law, 1994 // YEL. S. 195 - 150.

По господствующему мнению, не является структурной детерминантой договоров принцип институционального баланса , хотя Европейский суд и другие органы часто используют эту аргументацию, чтобы обозначить определение поведения органов как соответствие или несоответствие договору. В позитивном праве отсутствует возможность определить содержание этого принципа, так как само словосочетание "институциональный баланс" либо содержит описание отношения органов друг с другом (но тогда он образует пустую формулу), либо он выражает конституционно-правовую направленность (тогда он находится вне нормативной области). В любом случае он не пригоден как отдельный источник нормативной информации о соотношении полномочий органов. Нормативное качество может придаваться также и практике стран - участниц ЕС или органов Сообщества. Доктрина обозначает ее (практику) на обоих уровнях обычным правом, опираясь на примеры, затрагивающие процессы и процедуры органов. То есть, несмотря на ст. 48 Договора об образовании Европейского союза, возможность изменения Договоров, основанная на обычном праве, не исключена в принципе. Но она исключена тогда, когда затрагивает напрямую права отдельных лиц.

В российской литературе о праве Европейского союза (Сообщества) обычно рассматривают как общие принципы права (со ссылкой на ст. 6 Договора об образовании Европейского союза) - свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, принципы правового государства, т.е. концентрированное выражение самых важных сущностных черт и ценностей, свойственных данной системе права <8>. Трактуя понятие принципа как предписания основополагающего характера, которые определяют сущность, содержание и порядок применения остальных норм правовой системы, выделяют в праве Европейского союза принципы верховенства и прямого действия права ЕС, определяющие его соотношение с правовыми системами государств-членов; общие принципы права - исходные начала правового регулирования, которые действуют во всех сферах ведения Союза и присущи также другим демократическим правовым системам; специальные принципы, имеющие силу в рамках отдельных отраслей (направлений) или сфер его правового регулирования; принципы деятельности Европейского союза, которые определяют порядок реализации Европейским союзом имеющейся у него компетенции <9>. По этой классификации принципы экологической политики и экологического права относятся к специальным.

<8> Европейское право / Отв. ред. Л.М. Энтин. С. 92 - 93.
<9> Экологическое право в вопросах и ответах. С. 39 - 45.

Отдельные принципы экологической политики ЕС. С большей или меньшей степенью подробности эти принципы рассматриваются и в литературе, изданной на русском языке. Наибольшее внимание им уделяет в учебнике "Экологическое право" проф. Л. Кремер, анализируя принципы субсидиарности, интеграции, предотвращения и профилактики, борьбы с вредными воздействиями на окружающую среду в источниках их возникновения, "загрязнитель платит", а также критерий взвешивания <10>. Для получения целостной картины все же остановимся - хотя бы коротко - на этих и других принципах экологической политики ЕС.

<10> Кремер Л. // Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 132 - 140.

1. Высокий уровень защиты. Согласно ст. 174 экологическая политика Сообщества с учетом различных особенностей отдельных регионов ЕС ориентирована на высокий уровень защиты и стремится обеспечить его. Этот принцип, т.е. "высокий уровень защиты", является одним из важнейших материальных принципов экологической политики. Он обозначен в различных статьях Договора об образовании Европейского сообщества. Его непосредственно включили Амстердамским договором: согласно ст. 2 - в задачи Сообщества входит поддерживать высокий уровень защиты окружающей среды и добиваться ее качества. При этом надо учитывать, что "высокий уровень защиты окружающей среды" не тождествен понятию "в наивысшей степени возможный уровень защиты", которое часто встречается в документах и научной литературе по проблемам экологического права ЕС и входящих в него стран.

После изменения Амстердамским договором ст. 95 приобрела следующее содержание: "Комиссия исходит в своих предложениях в области охраны здоровья, безопасности, окружающей среды и охраны потребителей из высокого уровня защиты и опирается при этом на все научные результаты и новейшие достижения. В рамках своей компетенции эту же цель преследуют Европейский Парламент и Совет". Эта норма четко показывает, что принцип высокого уровня защиты направлен в рамках законодательных полномочий и на Европейский Парламент, и на Совет. Но все же специалисты придерживаются мнения, согласно которому не до конца ясно, возможна ли судебная защита этого принципа. Если Комиссия при внесении своих предложений не учтет данный принцип, существует позиция, по которой Европейский Парламент может подать иск в Европейский суд, используя ст. 230 Договора об образовании Европейского сообщества. Я.Х. Янс при этом указывает, что такого рода аргументации противостоит судебная практика Европейского суда, по которой предложения Европейской комиссии <11> расцениваются и являются по своему статусу внутренним подготовительным актом, а не релевантным в правовом смысле действием (или решением), как это необходимо согласно требованиям ст. 230 Договора об образовании Европейского сообщества <12>.

<11> О полномочиях Европейской комиссии см.: Право Европейского союза в вопросах и ответах. С. 78 - 83.
<12> Jans J.H., von der Heide A.K. Op. cit. P. 35.

Таким образом, судебную проверку предложений Комиссии с точки зрения достижения высокого уровня защиты окружающей среды можно исключить. Этот принцип упоминается также в Директиве 96/61 об интегрированном предупреждении и уменьшении загрязнения окружающей среды <13>.

<13> Abl. EG. 1996. N L. 257/26.

1. Принцип наивысшей степени возможного уровня защиты имеет несколько другое содержание и статус. Он не закреплен в Договоре, но выводится из совокупности его норм <14>. Данный принцип служит в первую очередь толкованию и применению права Сообщества с целью предоставления (обеспечения) наивысшей степени возможного уровня защиты; он применяется там, где право Сообщества требует взвешивания различных интересов или целей, так что в случае коллизии эколого-политических интересов с другими интересами нужно исходить из относительного приоритета первых. Но этот принцип не воздействует ни на порядок распределения компетенции в Европейском сообществе, ни на его институциональные рамки. Он, как считает профессор А. Эпине, должен внедряться в уже существующую систему <15>.

<14> Kahl W. Umweltprinzip und Gemeinschaftsrecht. Heidelberg: C.F. Muller, 1993; Jonson S.P., Corcelle G. The Environmental Policy of the European Communities. London, 1995; Koeman N. (ed.) Environmental Law in Europf. Den Haag, 1999.
<15> Epiney A. Op. cit. P. 672.

1. Принцип профилактики. Данный принцип закреплен в экологической политике Европейского сообщества со времен Маастрихтского договора и почти полностью соответствует принципу профилактики, сформулированному в немецком экологическом праве <16>. В праве ФРГ он действует преимущественно в той его части, которая касается права охраны атмосферного воздуха <17>, и согласно этому принципу меры охраны должны вводиться при обоснованном опасении (подозрении), что определенное действие причиняет (оказывает) определенный результат - вредящее окружающей среде последствие, даже без научно обоснованного доказательства наличия каузальной связи.

<16> См. подробнее: Люббе-Вольфф Г. Основные характеристики права окружающей среды Германии // Государство и право. 2000. N 1. С. 89 - 94.
<17> См. об этом: Люббе-Вольфф Г. Право охраны атмосферного воздуха в Германии // Современное экологическое право в России и за рубежом / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: ИНИОН-ИГП РАН, 2001. С. 88 - 99; Bender B. // Bender B., Sparwasser R., Engel R. Umweltrecht. Grandzuge des offentliches Umweltschutzrechts. Heidelberg: C.F. Muller, 2000. Rn. 84.

Профилактика рисков, угрозы или опасности в отличие от предотвращения опасности (угрозы) начинается до их возникновения и перетекает в контроль рисков <18>. Этот процесс охватывает пространственно и временно отдаленные опасности, а также случаи малой вероятности или только подозрения в опасности <19>. Данный принцип основывается на идее о том, что превентивные защитные меры должны быть приняты как можно раньше в целях уменьшения и предотвращения рисков. Принцип профилактики может оправдать превентивную меру по отношению к наступлению экологического вреда даже при отсутствии доказательства причинной связи. В отличие от немецкого права принцип профилактики не охватывает профилактическую минимизацию, которая имеет значение только в рамках принципа источника (загрязнения, воздействия). Также не охватывает он профилактику использования природных ресурсов в смысле сохранения свободного пространства, как это следует из принципа предотвращения. Из принципа профилактики следует, что Сообщество, по мнению Комиссии, имеет право закрепить такой уровень защиты окружающей среды, людей, животных и растений, который оно считает необходимым <20>.

<18> По проблеме контроля (управления) экологическими рисками существует обширная литература. См., например: Винтер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ // Современное экологическое право в России и за рубежом. С. 122 - 131; Дубовик О.Л. Анализ экологических рисков в России // Там же. С. 132 - 145; Дубовик О.Л., Гиряева В.Н. Рецензия на книгу: Г. Винтер, Б. Хансюргенс, Г. Гинцки. Взвешивание рисков и стоимости (расходов) в европейском праве обращения с химическими веществами: Исследовательский доклад 2971/8084 // Государство и право. 2000. N 9. С. 119 - 121; Иойрыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Обеспечение безопасности населения и территорий (Организационно-правовые вопросы). М.: ИГП РАН, 1994. С 19 - 26; Кек В. Основы менеджмента рисков в экологическом праве Германии // Правовое регулирование проблем безопасности / Под ред. Н.И. Махутова. М.: ФЦНТП, 2002. С. 140 - 144; Он же. Менеджмент рисков в охране окружающей среды в ФРГ // Право и политика. 2000. N 5. С. 118 - 125; Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками. Сб. статей. М.: ФЦНТП, 2003. 121 с.; Хоружая Т.А. Методы оценки экологической опасности. М.: Экспертное бюро-М, 1998. 224 с. и др.
<19> ; S. 75.
<20> См.: Постановление Европейской комиссии об основах реализации принципа профилактики (Leitlinien der Komission uber die Anwendung der Grundsatzes der Versorge. Kom..., 2000. I).

В соответствии с рекомендациями Комиссии этот принцип означает менеджмент рисков с принципиальным принятием остаточных рисков. Это положение, выработанное доктриной европейского экологического права, управлением и судебной практикой означает - довольно четко, - что в принципе обществу необходимо принять в качестве теоретически мыслимых, но практически малореальных рисков, что опасность лежит в области политической ответственности. Если какие-то меры в рамках этого принципа считаются необходимыми, то они должны соотноситься с необходимым уровнем защиты <21>. При этом следует учитывать, что такого рода меры не должны быть дискриминирующими при применении. Они должны согласовываться с уже ранее осуществленными мерами по охране окружающей среды. Наконец, они должны основываться на исследовании потенциальных выгод и рисков (расходов, издержек), а также должны быть проверены и оценены в свете новейших научных достижений <22>.

<21> Только в качестве одного из многочисленных примеров см.: Швайгер Т. Доклад "Расширение ЕС и генетически модифицированные организмы: попытка поразить движущуюся мишень. Вступление в ЕС и его влияние на агропромышленную и пищевую политику стран Центральной и Восточной Европы". Киев: БИИЦ "Зеленое досье", 2001. 35 с.
<22> Jans J.-H., von der Heide A.K. Op. cit. P. 37 ff.

В правовом смысле, как отмечается практически повсеместно в эколого-правовой литературе, из этого принципа вытекает необходимость толкования ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества. Дело в том, что Сообщество при выработке экологической политики должно учитывать научные и технические данные. При этом оно не должно пользоваться "предлогом ожидания", не оставляющего сомнений доказательства причинной связи, для нежелательных экологических эффектов <23>.

<23> См.: Там же. С. 38.

Согласно этому принципу для мер по охране окружающей среды вполне достаточно предварительных индикативных научных данных <24>.

<24> См.: Там же. С. 37. В этом плане показательны результаты исследования рисков при вводе химических веществ в оборот. Подробнее о них см.: Винтер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ, а также указанную выше рецензию на книгу Г. Винтера, Б. Хансюргенса, Г. Гинцки.

Во вторичном праве пример формулирования (обозначения) этого принципа можно найти в Директиве 98/81, принятой во изменение Директивы 90/219 о применении генно-инженерно-модифицированных организмов в закрытых системах <25>. Статья 5 этой Директивы устанавливает, что при сомнениях в определении класса предложенного применения в закрытых системах надо применять более строгие меры защиты, если только не доказано, что применение менее строгих мер оправданно; при этом еще необходимо получить разрешение компетентного органа <26>. В качестве другого примера может быть приведено приложение 1У Директивы 96/61 об интегративном предотвращении и уменьшении загрязнения окружающей среды. Эта Директива включает положение, согласно которому при определении наилучшей доступной техники следует помимо прочего исходить из принципов профилактики и предотвращения. Они встречаются в судебной практике Европейского суда <27>.

<25> Abl. EG, 1998; N L. 330/13. Assaciation Greenpeace France / Ministere de 1 Agriculture et de la Piche - Slg. I, 2000. S. 1651. Аналогичные вопросы обсуждаются и российскими специалистами. См.: Обеспечение экологической безопасности при использовании генетически модифицированных организмов. Сборник материалов Круглого стола Всероссийской конференции по экологической безопасности (4 - 5 июня 2002 г.). М.: РРЭЦ, 2002. 256 с.
<26> Abl. EG 1996. N L. 257/26.
<27> На примерах 50 дел по экологическим спорам данную проблему рассматривает Л. Кремер.

1. Принцип предосторожности (предотвращения, предусмотрительности). Экологическая политика Сообщества базируется на принципе "Предотвращать - лучше, чем потом исправлять" и, соответственно, требует проведения надлежащих мер во исполнение этого принципа. Указанный принцип позволяет действовать в защиту окружающей среды на более раннем временном отрезке. Это означает приоритет предотвращения вреда, а не его возмещения. Очень четко данное положение прослеживается в Директиве 94/62 об упаковках и отходах от упаковок <28>. Наилучшее средство уменьшения отходов от упаковок - это уменьшить объем упаковок. Статья 9 указанной Директивы требует принятия мер с целью, чтобы упаковки попадали на рынок только в том случае, если они соответствуют всем требованиям данной Директивы. Принцип предотвращения в определенном смысле является, по выражению Я.Х. Янса, "предступенью" принципа профилактики. Он является более широким и в рамках превентивности изменяет требования к причинной связи. Если европейское право разделяет два этих принципа, то есть предосторожности и профилактики, с чем согласны далеко не все, то нужно разделять и меры по их реализации, что крайне затруднительно практически. Например , Л. Кремер считает, так же как и подавляющее большинство немецких специалистов в области экологического права, что по своей сути это одно и то же. Эти два принципа настолько трудно разделить по содержанию и реализации, что не имеет практического смысла рассматривать их по отдельности <29>. И все же в европейской эколого-правовой доктрине превалирует мнение, что основания и аргументы для разделения этих принципов достаточно четко отражены в законодательстве об охране окружающей среды. Но в немецком праве столь же подробно аргументировано и закреплено в законодательстве: принцип предотвращения поглощается принципом профилактики <30>. Так, Третья программа действий по охране окружающей среды Европейского сообщества <31> нацелена на предотвращение загрязнения окружающей среды и чрезмерного использования природных ресурсов (средообразующих элементов). Поэтому для Третьей программы было важно улучшить необходимое знание и информацию и сделать ее более доступной для всех участников принятия решений (экологически значимых), включая общественность <32>, а также выработать процедуры, в которых будут учитываться соответствующие знания на ранних стадиях принятия решения для фиксации деятельности, которая существенно влияет или может повлиять на окружающую среду.

<28> Abl. EG. 1994. N L. 365/10.
<29> См.: Кремер Л. Экологическая политика Европейского союза. С. 11 - 14.
<30> Люббе-Вольфф Г. Основные характеристики права окружающей среды Германии. С. 89 и след.
<31> Abl. EG. 1983. N C46/I.
<32> См.: текст Директивы 90/313 о свободном доступе к экологической информации. Abl. EG. 1990. N L. 158/36.

В этой связи показательны предписания Директивы об экологической экспертизе <33>. Преамбула к ней содержит отсылки на первые три Программы действий в области охраны окружающей среды Европейского сообщества (принятые соответственно в 1974, 1977 и 1983 гг.). В ней подчеркивается, что наилучшая экологическая политика состоит в том, чтобы предотвращать экологический вред изначально, а не бороться с его последствиями. Экологическая экспертиза является сама по себе особым примером инструмента, где принцип предупреждения играет существенную роль <34>. В рамках Третьей программы действий по охране окружающей среды этому принципу соответствует предложение надзора за принятыми мерами с целью отслеживания их реализации и приведения в соответствие с новыми условиями и полученными знаниями. В этой связи необходимо упомянуть Директиву о приведении в соответствие технических стандартов с техническим и научным прогрессом <35>.

<33> Директива 85/337 // Abl. EG, 1985. N L 175/40; позднее она была изменена.
<34> Такой позиции придерживаются и зарубежные, и российские специалисты. См., например: Боголюбов С.А. Государственно-правовые проблемы экологической экспертизы // Государство и право. 1996. N 11. С. 105 - 126; Бринчук М.М. Правовой институт экологической экспертизы и ее принципы // Журнал российского права. 1998. N 9. С. 28 - 35; Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Под ред. М.М. Бринчука. М.: Бек, 1999. 224 с.; Краснова И.О. Оценка воздействия на окружающую среду и порядок вынесения государственных решений: опыт США // Экологическое право. 2001. N 2. С. 43 - 47; Сапранова О.И. Проблемы экологической экспертизы в эколого-правовых и иных специальных исследованиях (обзор литературы за 1988 - 1994 гг.) // Вестник МГУ. 1994. N 6; Храмова Ю.Р. К вопросу о правовых проблемах осуществления экологической экспертизы // Государство и право. 2000. N 8. С. 11 - 17; Черп О.М. и др. Экологическая оценка и экологическая экспертиза. М.: СоЭС, 2001. 312 с.
<35> См.: Директиву 86/278 (Abl. EG. 1986. N L 181/6), в частности статью 13 этой Директивы - об охране окружающей среды и особенно земель при использовании осадков сточных вод в сельскохозяйственном производстве.

Принцип предусмотрительности (как он именуется в немецком экологическом праве) перекочевал в право Сообщества из национального права ФРГ. Однако его значение в праве Сообщества отличается от его "родного" смысла. Принцип предусмотрительности в европейском праве имеет одновременно методологическое и стратегическое наполнение. Методологически в принцип заложены индикаторы для оценки рисков. Стратегически, как считает Г. Винтер, он содержит требования для принятия решения о вмешательстве. В обоих случаях он стимулирует осторожность: в случае оценки рисков научная неуверенность не может быть взята за основу, но должна быть изучена с точки зрения того, есть ли хоть малейшие показатели рисков, возможности интерполяции известных фактов и т.д. Аналогично следует оценивать ситуацию и действовать в случае принятия решений о действиях. Научная неуверенность в такой необходимости не может служить достаточным основанием для уклонения от мер предупреждения.

Принцип предусмотрительности в немецком праве кроме указанных выше аспектов и проявлений имеет также инструментальное и действительное наполнение. Действительное наполнение должно рассматриваться при оценке рисков с точки зрения последствий во времени и месте, возможностей причинения вреда особо чувствительным товарам, возможного раздражения и низкого уровня вреда. Инструментальное наполнение относится к набору средств, относящихся к принципу.

Действительное наполнение практически не представлено в статье 174 Договора об образовании Европейского сообщества. Инструментальное наполнение, возможно, содержится в принципах предупреждения и восстановления источников. Следует включить оба этих принципа в перечень статьи 174.

Джоан Скотт, например, рассматривая принцип предосторожности, его толкования и применения Европейским судом, выявляет его роль по отношению к реализации других экологических принципов <36>. В соответствии с Договором данный принцип установлен в соответствии с сущностью экологической политики Европейского союза и при этом служит применению других значительных экологических принципов, например так называемого принципа "интеграции", обозначенного в ст. 6 Договора ЕС. В настоящее время Европейский суд поддерживает применение принципа использования мер предосторожности в иных сферах политики Сообщества, таких как сельское хозяйство и охрана здоровья населения. Это не отвечает на вопрос, какое именно применение принципа полезно для принимающих решения лиц, и Д. Скотт касается этого, подразумевая последние прецеденты в данной сфере. Она, в частности, затрагивает вопрос, каким образом европейская судебная система при необходимости оценки "рационального" риска опирается на вышеназванный принцип или как органы ВТО в своей деятельности ориентируются на указанный подход.

<36> Scott J. The Precautionary Principle before the European Courts // Principles of European Environmental Law. P. 51 - 74.

1. Принцип источника. Экологическая политика Европейского сообщества основывается на принципе "Бороться с экологическим вредом приоритетно в его источнике". Для предотвращения экологического вреда желательно использовать интегрированную технику предотвращения. Принцип источника содержит стандарты выбросов (эмиссий) вместо стандартов экологического качества, например, в области загрязнения вод и воздуха. Так, ст. 6 Директивы 76/464 касательно загрязнения путем сброса определенных опасных веществ в воды предусматривала показатели выбросов субстанций из "черных списков" <37>. Страна - член ЕС хотя и могла добиваться преследования качественных целей вместо выполнения показателей по выбросам, но только в том случае, если могла доказать Комиссии, что цели качества выполняются во всем регионе, затронутом этим экологическим вредом. Наличие немецкого влияния подтверждается использованием принципа источника в Директиве TiO2 (двуокись титана). В принципе по общему правилу следует, конечно, применять показатели, указанные в Директиве, но у стран - участниц ЕС есть альтернатива, согласно которой и в соответствии со ст. 8 Директивы они могут независимо от европейских предписаний устанавливать цели качества. Правда, здесь существует важное условие: для использования средств национального правового регулирования необходимо получить разрешение Европейской комиссии.

<37> См. также: Иванова А.Л. Европейское право опасных веществ // Юридический мир. 2002. N 4. С. 51 - 59.

Как отмечается в литературе, данный принцип сыграл совершенно неожиданную роль (и в этом проявилось его значение) в решении Европейского суда о регионе Валлония (Бельгия). По конкретному делу надо было решить вопрос о том, в каком объеме следует признавать дискриминирующими ограничения импорта чужих отходов Валлонским регионом <38>. С точки зрения Европейского суда в соответствии с этим принципом каждый регион, община или иная управленческая единица должны принять необходимые меры для гарантии размещения, переработки и уничтожения собственных отходов. Отходы должны быть уничтожены как можно ближе к источнику их образования, а транспортировка должна быть также ограничена. Соответственно, Суд признал не дискриминирующими установленные в Валлонии ограничения на ввоз отходов из определенных регионов и приравнял в этом смысле принцип источника к принципу, действующему в праве отходов, - уничтожение их вблизи от места образования.

<38> Решение C 2/90 N C 112/I "Комиссия против Бельгии". Slg. I, 1992, S. 4431.

1. Загрязнитель платит. Содержание этого принципа, пожалуй, наиболее подробно освещается в российской эколого-правовой литературе. Широко известны судебные процессы и дискуссии по поводу формулировок принципа в действующих актах российского законодательства и в связи с попыткой его отмены и восстановления в качестве одного из ведущих принципов охраны окружающей среды в нашей стране.

Надо сказать, что экологическая политика Европейского сообщества практически изначально учитывала этот принцип и по сей день базируется на нем: это означает, что "причинитель платит". Согласно данному принципу причинитель вреда несет ответственность и расходы, возникшие в результате нанесения ущерба окружающей среде. Указанный принцип противопоставляется принципу несения ответственности обществом, согласно которому расходы, возникшие в результате причинения вреда окружающей среде, несет общество в целом. Фактически (и юридически) - при всей критике <39> - именно этот принцип является краеугольным в европейской экологической политике и был ее составной частью с самого начала (даже в Первой эколого-политической программе действий в области охраны окружающей среды <40>). Он также упоминается в Рекомендации 75/436 (Евратом и Совет) о распределении расходов и вмешательстве публичной власти при назначении природоохранных мер <41>.

<39> На "слабые" места указывает и Л. Кремер. Он пишет: "Но и в Европейском сообществе такая система воплощена только частично... надо учитывать, что у многочисленных экологических проблем, таких как изменение климата, гибель лесов, эрозия почв, загрязнение морей, смог в мегаполисах, причинитель неопределим. Это приводит к тому, что с вредными воздействиями на окружающую среду борются либо государственные организации, либо никто". Более того, он считает, что данный принцип "в своей основе есть экономический принцип распределения расходов, а не правовой" (Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 138 - 139).
<40> Abl. EG. 1973. N C 112/I; Подробнее см.: Vandekerckhove K. The Polluter Rays Principle in the European Community. 1993 // YEL. P. 201 - 262.
<41> AB1. EG. 1975. N L 194/1.

Данный принцип должен мотивировать уменьшение вредных воздействий на окружающую среду и способствовать разработке технологий производства экологически дружественных продуктов. Он может быть реализован при помощи утверждения экологических стандартов. Предприятия - адресаты экологических стандартов должны осуществлять инвестиции в производственные процедуры. Тем самым устанавливается, что причинитель (загрязнитель) действительно платит. Обратной стороной медали, как подчеркивает Я.Х. Янс, является то, что нельзя заставить платить за экологический вред лица и предприятия, которые его не производили, т.е. причинитель не платит <42>.

Во вторичном праве, как подчеркивают специалисты, можно найти множество примеров применения этого принципа. Так, ст. 15 Директивы 75/442 об отходах <43> установила, что расходы за устранение отходов согласно принципу "причинитель (загрязнитель) платит" должны распределяться следующим образом между: 1) владельцем отходов, который передает их предприятию по сбору отходов или другому предприятию, которое имеет право на хозяйственное обращение с отходами, и/или 2) предыдущими владельцами или производителями продукции, которая стала отходом.

<43> AB1. EG. 1975. N L 194/47. Она была заменена Директивой 91/692 // AB1. EG. 1991. N L 377/48.

1. Защитное условие. Об этом принципе в российской литературе пишут значительно меньше, чем о принципе "загрязнитель платит" и других, рассмотренных выше. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно охарактеризовать его в данной работе, тем более что в российском экологическом законодательстве он фактически используется, хотя и не рассматривается в качестве принципа. Согласно ч. 2 ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества меры по гармонизации в целях охраны окружающей среды могут содержать защитные условия, которые уполномочивают страны - члены ЕС в срочных (неотложных) случаях принимать временные меры по охране окружающей среды по эколого-политическим причинам. Но они (эти меры) ни в коем случае не могут быть обусловлены экономически и подлежат контрольной процедуре со стороны Сообщества.

На практике встречается довольно много примеров такого рода защитных условий. Например , статья 11 Директивы 91/414 о введении средств защиты растений устанавливает, что страна - участница Европейского союза в тех случаях, когда и если она имеет причину полагать, что допущенное согласно Директиве средство (агрохимикат, пестицид) представляет опасность для здоровья человека, животных и для окружающей среды, его продажу и использование можно временно запретить или ограничить; статья 32 Директивы о биоцидах <44> предусматривает, что в случаях, когда у страны - члена ЕС имеется причина полагать, что если допущенный согласно Директиве биоцид представляет опасность для здоровья человека или животных или для окружающей среды, то его продажу и использование можно временно запретить или ограничить. Но при этом в обоих случаях она (страна) должна о принятом решении временного запрета или ограничения сообщить как Европейской комиссии, так и другим государствам - членам ЕС. Решение по данному вопросу выносится в течение 90 дней. Это фактически означает тот минимальный срок, на который может рассчитывать страна - инициатор введения временных запретов или ограничений.

<44> Биоциды - часто встречающийся термин европейского экологического (в отличие от российского, где общепринятым является понятие пестицидов), который означает общее название для химических веществ, применяемых в целях борьбы с вредителями растений. Различают: акарициды (средства против клещей), альгициды (средства против водорослей), бактерициды (против бактерий), фунгициды (против грибов), гербициды (против сорняков), инсектициды (против сорняков), моллюскициды (против улиток), нематоциды (против червей), родентициды (против грызунов), вирициды (против вирусов). См.: Окружающая среда. Словарь-справочник. В 2-х томах. Том 1. М.: Прогресс, 1999. С. 54. О правовом регулировании обращения с биоцидами в специальном параграфе по российскому законодательству согласно Федеральному закону "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" от 19 июля 1997 г. (СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510); это средства борьбы с вредителями и болезнями растений, ядохимикаты, используемые в сельском и лесном хозяйстве и включенные в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации (подробнее о правовом статусе и режиме использования этих опасных веществ см.: Дубовик О.Л. Экологическое право. Учебник. С. 413 и след.; Крассов О.И. Экологическое право. Учебник. М.: Дело, 2002. С. 483 - 486).

Дополнительные классификации принципов экологической политики. Здесь можно выделить достаточно, на наш взгляд, прагматичную классификацию принципов экологической политики, которая разработана профессором Г. Винтером, руководителем Института европейского экологического права Университета г. Бремен (ФРГ), проведшего в течение последнего десятилетия ряд исследований актуальных проблем экологической политики и права ЕС <45>. Опишем в основных чертах предложенную им концепцию.

<45> См., в частности, отчет о конференции "30 лет экологического права ЕС", состоявшейся в Берлине 24 - 26.09.2005: Дубовик О.Л. Экологическое право ЕС: формирование, развитие, достижения и актуальные задачи // Право и политика. 2004. N 12. С. 64, а также цитированные выше работы Г. Винтера, в том числе опубликованные на русском языке.

Г. Винтер выделяет и рассматривает основные экологические принципы Сообщества, используя для этого не только тексты учредительных Договоров и других актов ЕС, но и признанные положения эколого-правовой доктрины о принципах экологической политики. В качестве самостоятельных, в отличие от других ученых, он рассматривает следующие принципы, характеризующие направления развития экологического права:

1. принцип высокого уровня защиты окружающей среды;
2. принцип поддержки и улучшения качества окружающей среды;
3. принцип стимулирования международных средств регулирования;
4. принцип учета факторов местного (регионального) значения;
5. принцип предусмотрительности;
6. принцип предупреждения;
7. принцип источников;
8. принцип ответственности за загрязнения <46>.

<46> Winter G.P. 13. The ledal Nature of Enviromental Princples in International. EC and German Law.

Так как указанные принципы могут показаться достаточно бескомпромиссными, статья 174(3) Европейской конвенции дает возможность подвести под них более реалистичную (прагматическую) основу. Согласно данной статье при реализации политики Сообщества следует равно принимать во внимание:

1. доступную информацию научного и технического свойства;
2. региональные различия в условиях окружающей среды;
3. преимущества и недостатки;
4. уровень экономического и социального развития Сообщества;
5. сбалансированное развитие регионов.

Анализируя содержание и взаимодействие этих принципов в рамках и с ориентацией на реализацию целей экологической политики ЕС, Г. Винтер, далее, учитывает также принцип интеграции, который занимает особое место в системе правовых принципов Европейского сообщества. Данный принцип является комплексным и способствует перенесению принципов экологической политики в иные области действия Сообщества. Дополнительно здесь приходится считаться с тем, что такой принцип, как принцип устойчивости развития, - несмотря на документы, принятые на Конференции в Рио-де-Жанейро, и масштабные меры, принимаемые ЕС для его реализации, - не указывается напрямую как принцип экологической политики ЕС, а является задачей Сообщества в целом и своеобразной характеристикой принципа интеграции <47>.

<47> Winter G. Op. cit. P. 14.

Рассматривая правовое значение принципов для институтов Сообщества, Г. Винтер подчеркивает, что достаточно спорным является вопрос о том, можно ли считать принципы непосредственно действующими или же декларативными. Однако, несомненно, по его мнению, можно выделить четыре основных направления, в которых проявляется функциональная роль принципов:

1. предоставление Сообществу полномочий по принятию решений;
2. уточнение компетенции Сообщества в сфере принятия решений;
3. возложение на Сообщество обязанности действовать;
4. предоставление Сообществу полномочий внедряться в область основных гарантированных прав.

Учитывая предписания ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества, для лучшего понимания правового воздействия принципов рекомендуется разделять две области:

• область, в которой принципы делают деятельность Сообщества возможной, а тем самым предоставляют возможность действовать уполномоченным на то органам и институтам ЕС, - как в первом и четвертом случаях;
• область, в которой принципы формируют или даже инициируют деятельность Сообщества, то есть их можно обозначить как направляющие функции, - как во втором и третьем случаях.

Используя эту самую общую схему, Г. Винтер рассматривает функцию предоставления полномочий, разделяя при этом предоставление возможности реализации компетенции Сообщества как таковых и предоставление возможности ограничения основных прав и свобод.

Применение принципов экологической политики в судебной практике ЕС. Большинство ученых и судебная практика склоняются к тому, что для экологических принципов возможность их применения судами не вызывает сомнений и без отсылки к статье 174 договора об образовании Европейского сообщества. Европейский суд также рассматривает их как обязательные в правовом смысле, равно как принципы и критерии (аспекты) <48>. При этом нужно учитывать, что толкованием принципов и аспектов Европейский суд занимается исключительно самостоятельно, не передавая эту компетенцию политическим инстанциям. Л. Кремер отмечает, что Европейский суд осуществляет свою деятельность на основании ст. 220 - 245 Договора об образовании Европейского сообщества, и указывает, что "по экологическим вопросам Суд пока принял около 400 решений. Он пытается при этом - часто с большим успехом - толковать современное экологическое право эколого-дружественно и усиливать охрану окружающей среды <49>. Л. Лаврийсен, судья Конституционного Суда Бельгии, в своем докладе на конференции "30 лет экологического права ЕС" подчеркнул, что "за годы своей деятельности Суд справедливо развил серию общих доктрин, которые способствовали эффективности европейского права в целом. Эти доктрины также важны для развития экологического европейского права" <50>. Однако в своих решениях он устанавливает только право, а точнее - компетенцию органов Сообщества по регулированию какой-то материи, пока не установлено в судебном порядке обязательство по принятию мер на основе принципов и аспектов экологической политики. Но такая обязанность действовать может быть введена из других решений Европейского суда по отношению к иным политическим отраслям. Однако интерпретировать содержание этих общих положений необходимо с определенной осторожностью, так как судебной защитой пользуется только ядро данной программы обязательств. Все, что выходит за эти рамки, подпадает под рассмотрение законодателя <51>. Л. Лаврийсен подчеркивает: "Начиная с 7 февраля 1985 г., когда было принято решение по делу L, Association de defence des brulens d,hulles usages, Суд признает, что защита окружающей среды - это "требование мандата", который в отсутствие полноценной гармонизации законодательства может оправдать ограничивающие торговлю меры в государствах-членах" <52>.

<48> Об этом см. судебную практику Европейского суда, в частности решения: C-180/96. BSE-Slg. 1 (1998). S. 2265; C-341/95. Bettati-Slg.l (1998). S. 4355.
<49> Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Указ. соч. С. 153.
<50> Право и политика. 2004. N 12. С. 65.
<51> Winter G.P. Op. cit. S. 7807.
<52> Право и политика. 2004. N 12. С. 65. Более того, он считает, что Суд развивает основные доктрины европейского экологического права в нескольких направлениях. В первую очередь это принуждение регулирования, т.е. "обязывание государств - членов ЕС ввести в рациональное законодательство нормы Сообщества, перенести и обеспечить практическое применение директив, непосредственный эффект от их действия, их интерпретацию. Привлечение к ответственности государств - участников ЕС за нарушение правовых норм Сообщества также способствует эффективному применению европейского экологического права" (Там же. С. 65).

Наибольший интерес для российских ученых и практиков представляют вопросы: как экологические принципы и аналогичные им нормы в настоящее время используются и применяются судебной системой в европейских странах в случае принятия правовых решений, а также - в какой степени экологические принципы, обозначенные в Договоре, находятся под влиянием подхода Европейского суда справедливости в конкретных значительных случаях. Экологические принципы применяются не только Европейским судом, но и судами на национальном уровне <53>.

<53> О применении европейского экологического права в Италии, германии и других странах - участницах ЕС см.: Grassi S. The Environmental Principles of the EC Treaty as a Legal Basis for Judicial Decisions in the Italian Case Law // Principles of European Environmental Law. S. 115 - 125; Montini M. Further Observations on the Application of EC Environmental Principles before Italian National Courts // Ibid. S. 127 - 130; Lieselotte Smorenburg-van Middelkoop. European Environmental Principles in Dutch Gase Law // Principles of European Environmental Law. S. 133 - 158; Angel-Manuel Moreno. The Application of the Core EC Environmental Principles by Spanish Courts // Principles of European Environmental Law. P. 181 - 192.

Особый интерес при анализе действия принципов ст. 174 Договора об образовании Европейского сообщества представляют основания для выхода за рамки массива подзаконных нормативно-правовых актов. В литературе отмечается, что в области подзаконных актов страны-участницы имеют право согласно статьям 94(4) и (5) Договора об образовании Европейского союза и/или статье 176 Договора об образовании Европейского сообщества при некоторых обстоятельствах принимать постановления, выходящие за рамки права Сообщества. В этом вопросе важна применимость принципов экологического права как оснований таких действий. Любая дополнительная деятельность возможна в силу указанных статей "в связи с защитой окружающей среды". Таким образом, указанные основания предоставляют возможность, но одновременно и устанавливают ограничения для дополняющей деятельности стран-участниц <54>.

<54> О реализации принципов в судебной практике см. также: Дубовик О.Л., Степаненко В.С. Указ. соч. С. 128 - 130.

Библиография:

1. Винтер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ // Современное экологическое право в России и за рубежом. 2001.
2. Дубовик О.Л. Анализ экологических рисков в России // Современное экологическое право в России и за рубежом. 2001.
3. Дубовик О.Л., Гиряева В.Н. Рецензия на книгу: Г. Винтер, Б. Хансюргенс, Г. Гинцки. Взвешивание рисков и стоимости (расходов) в европейском праве обращения с химическими веществами: Исследовательский доклад 2971/8084 // Государство и право. 2000. N 9.
4. Иойрыш А.И. Концепция риска: его оценка и управление им // Обеспечение безопасности населения и территорий (Организационно-правовые вопросы). М.: ИГП РАН, 1994.
5. Кек В. Основы менеджмента рисков в экологическом праве Германии // Правовое регулирование проблем безопасности / Под ред. Н.И. Махутова. М.: ФЦНТП, 2002.
6. Кек В. Менеджмент рисков в охране окружающей среды в ФРГ // Право и политика. 2000. N 5.
7. Правовые и экономические проблемы управления безопасностью и рисками. Сб. статей. М.: ФЦНТП, 2003.
8. Хоружая Т.А. Методы оценки экологической опасности. М.: Экспертное бюро-М, 1998.
9. Kloepfer M. Umweltrecht. Munchen: C.H. Beck, 1998. 4. Rn. 12. 82 ff.
10. Bender B. Op. cit. Rn.; Gethmann C.F., Kloepfer M. Handeln unter Risiko im Umweltstaat. Berlin, 1995.
11. Постановление Европейской комиссии об основах реализации принципа профилактики (Leitlinien der Komission uber die Anwendung der Grundsatzes der Versorge. Kom..., 2000. I).

References (transliteration):

1. Vinter G. Pravovoe regulirovanie dopuska na rynok khimicheskikh veshchestv // Sovremennoe ekologicheskoe pravo v Rossii i za rubezhom. 2001.
2. Dubovik O.L. Analiz ekologicheskikh riskov v Rossii // Sovremennoe ekologicheskoe pravo v Rossii i za rubezhom. 2001.
3. Dubovik O.L., Giryaeva V.N. Retsenziya na knigu: G. Vinter, B. Khansyurgens, G. Gintski. Vzveshivanie riskov i stoimosti (raskhodov) v evropeiskom prave obrashcheniya s khimicheskimi veshchestvami: Issledovatel"skii doklad 2971/8084 // Gosudarstvo i pravo. 2000. N 9.
4. Ioirysh A.I. Kontseptsiya riska: ego otsenka i upravlenie im // Obespechenie bezopasnosti naseleniya i territorii (Organizatsionno-pravovye voprosy). M.: IGP RAN, 1994.
5. Kek V. Osnovy menedzhmenta riskov v ekologicheskom prave Germanii // Pravovoe regulirovanie problem bezopasnosti / Pod red. N.I. Makhutova. M.: FTsNTP, 2002.
6. Kek V. Menedzhment riskov v okhrane okruzhayushchei sredy v FRG // Pravo i politika. 2000. N 5.
7. Khoruzhaya T.A. Metody otsenki ekologicheskoi opasnosti. M.: Ekspertnoe byuro-M, 1998.
8. Kloepfer M. Umweltrecht. Munchen: C.H. Beck, 1998. 4. Rn. 12. 82 ff.
9. Bender B. Op. cit. Rn.; Gethmann C.F., Kloepfer M. Handeln unter Risiko im Umweltstaat. Berlin, 1995.

Принципы, на которых основана европейская экологическая политика:

а) принцип высокого уровня охраны окружающей среды;

б) принцип предосторожности;

в) принцип превентивных действий;

г) принцип устранения источников ущерба;

д) принцип «загрязнитель платит».

Принцип высокого уровня охраны окружающей среды – один из важнейших и основных принципов экологического права Сообщества. Принцип относится не только к деятельности Комиссии, но и к законотворческой деятельности Европейского парламента и Совета. Однако применение принципа ограничено большой разницей в возможностях различных государствчленов.

Принцип предосторожности. Его сущность заключается в том, что если существует подозрение, что определенные действия могут иметь негативное влияние на окружающую среду, то лучше не совершать этих действий вовсе, чем дожидаться, когда научные исследования докажут причинную связь между данными действиями и негативными последствиями для окружающей среды. Принцип может в некоторых случаях оправдать слишком строгие протекционистские меры государств членов, направленные на предотвращение экологического ущерба, даже при отсутствии причинно следственной связи между данными мерами и возможностью предполагаемого ущерба.

Принцип превентивных действий. Его смысл заключается в подходе, при котором «лучше принять превентивные меры по охране окружающей среды, чем восстанавливать окружающую среду». Необходимость восстановления окружающей среды после нанесенного ущерба более не является первоочередной задачей. Вместо этого принцип предполагает принятие мер, которые вообще исключат возможность нанесения ущерба.

Принцип устранения источников ущерба. В соответствии с данным принципом ущерб окружающей среде должен по возможности устраняться в самом начале его возникновения. Принцип предусматривает предпочтение законодателем устанавливать стандарты выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а не стандарты экологического качества продуктов, особенно когда речь идет о загрязнении воды и воздуха.

Принцип «загрязнитель платит» – загрязнитель должен оплатить стоимость устранения причиненного им ущерба, что заставляет экологически небезопасные отрасли промышленности и отдельные предприятия использовать в производстве менее вредные вещества и технологии. Помимо использования штрафов, принцип работает и при введении экологических стандартов. Компании, которым приходится соответствовать принятым стандартам, начинают применять наилучшие существующие технологии и инвестировать в свой производственный процесс, делая его менее вредным для окружающей среды.

Охрана окружающей среды, наряду с экономической интеграцией, относится к одному из приоритетов ЕС. Более того, экологическая политика рассматривается как неотъемлемая часть европейского интеграционного процесса. За последние 20 лет европейскими странами принято более 200 законов и постановлений, имеющих отношение к охране окружающей среды. В основе экологических мероприятий ЕС заложена Концепция устойчивого развития.
Проблемы окружающей среды затрагивает деятельность практически каждого из институтов ЕС (Совета, Комиссии, Европейского парламента, Суда, Счётной палаты). Проводником экологической политики в Европе является Комитет по экологической политике Европейской экономической комиссии (ЕЭК) ООН.
Для решения экологических задач в рамках единого Европейского экологического пространства действует региональная экологическая организация - Европейское агентство по окружающей среде (ЕЕА), призванное осуществлять достоверную экспертизу по оценке степени экологической опасности, способствовать разработке экологического законодательства и созданию условий для реализации программ в сфере охраны окружающей среды.
Европейское сообщество обладает широкой компетенцией в области экологии. При этом компетенция ЕС в области охраны окружающей среды является совместной с государствами-членами.
Экологическое право ЕС основывается, с одной стороны, на различных нормах Договора о Сообществе, с другой стороны, существует огромное количество постановлений, директив, касающихся экологической тематики.
Среди договоров, заключённые ЕС в сфере экологии, можно выделить:
. договоры, полностью ориентированные на регулирование охраны окружающей среды;
. договоры, содержащие отдельные положения об охране окружающей среды;
. договоры, косвенно связанные с охраной окружающей среды.
В деятельность Европейского сообщества в области охраны окружающей среды принято выделять четыре этапа: 1957-1972 годы, 19721986 годы, 1986-1992 годы, 1992 год-настоящее время.
Первый этап (1957-1972 годы) начинается с появления Сообщества. Однако договор об образовании Сообщества не содержал норм об охране окружающей среды. Мероприятия Сообщества были направлены на достижение иных экономически и социально значимых целей и лишь косвенно затрагивали экологическую сферу; природоохранная деятельность осуществлялась факультативно.
Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) также не были наделены компетенцией в области охраны окружающей среды.
Второй этап (1972-1986 годы) начинается с принятия решения о развитии деятельности организации в сфере защиты окружающей среды. Это было связано с разработкой законопроектов в странах-участниках, с экологическими катастрофами (промышленная авария в Севезо (Италия, 1976)), активизацией международного экологического сотрудничества. Однако положения учредительного договора не были пересмотрены, компетенция в области охраны окружающей среды по-прежнему отсутствовала. Деятельность Сообщества по охране окружающей среды стала осуществляться путём реализации дополнительной компетенции. В 1973 году была принята Первая программа действий Сообщества в отношении окружающей среды, определившая цели, задачи, принципы и приоритетные направления экологической деятельности организации. Отдельно предусматривалось проведение конкретных природоохранных мероприятий на ближайшие годы. Программа оказала существенное влияние на последующие аналогичные программы, принятые в 1977 и 1983 годах.
Во второй период Сообществом был принят ряд важнейших актов, определивших процедуру оценки воздействия на окружающую среду, стандарты эмиссии загрязнения окружающей среды.
Третий этап (1986-1992 годы) был связан с завершением формирования экологической политики Сообщества, закреплением в учредительном договоре соответствующих полномочий. Были закреплены цели и принципы экологической политики, обозначены полномочия по международному сотрудничеству.
В отношениях между Сообществами и государствами-членами в сфере охраны окружающей среды был установлен принцип субсидиарности, который после Маастрихтского договора 1992 года был распространён на всю совместную компетенцию Сообщества и государств-членов.
В третий период были заложены механизмы мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, сбора и обработки экологической информации, проведены первые мероприятия по созданию механизма финансирования и защите экологических прав.
Четвёртый этап (1992 год-по настоящее время) начался с принятия Маастрихтского договора о Европейском союзе в 1992 году. Договор о ЕС был дополнен экологическими целями деятельности организации, защита окружающей среды признавалась одним из направлений деятельности ЕС. Кроме того, дополнялись цели и принципы экологической политики.
Среди целей экологической политики ЕС были обозначены:
. защита окружающей среды;
. охрана здоровья людей;
. рациональное использование природных ресурсов;
. содействие международному экологическому сотрудничеству.
Среди принципов экологической политики ЕС выделялись следующие:
. принцип субсидиарности, означающий, что Сообщество должно осуществлять деятельность в тех вопросах, с которыми государства-члены не могут справиться самостоятельно или решение которых на уровне Сообщества будет более эффективным, чем на уровне государств-членов;
. принцип превентивных действий, то есть признание предупреждающих и профилактических действий;
. принцип предосторожности, исходящий из того, что недостаток научных результатов по конкретной проблеме не должен вести к отмене мероприятий ЕС по профилактике загрязнения окружающей среды;
. возмещение ущерба окружающей среде путем устранения источника ущерба;
. принцип экологической ориентированности, когда любая деятельность осуществляется с учётом потребностей окружающей среды;
. «загрязнитель платит»;
. принцип интеграции, требующий включение охраны окружающей природной среды в разработку и проведение остальных политик Сообщества.
Кроме того, при принятии решений в большинстве случаев предпочтение отдавалось процедуре совместного принятия.
Основными задачами в сфере охраны окружающей среды, требующими координации усилий всех европейских стран, признавалось решение следующих проблем: климатические изменения, разрушение озонового слоя Земли, потеря биоразнообразия, увеличение числа технических аварий, управление источниками пресной воды, деградация лесных ресурсов, управление прибрежными территориями, производство и утилизация отходов, городская экология.
Большое значение для определения современной компетенции ЕС в области охраны окружающей среды сыграл Амстердамский договор 1997 года, когда принцип защиты окружающей среды был обозначен в качестве принципа деятельности Европейского сообщества. Ниццкий договор 2001 года не предусматривал каких-либо значительных изменений в области охраны окружающей среды.
На современном этапе особенности деятельности Европейского сообщества в сфере защиты окружающей среды заключаются:
. в совместной экологической компетенции ЕС с государствами- членами;
. неразрывной связи экологическая деятельности ЕС с другими направлениями интеграции;
. в «дуализме компетенции», выражающемся в том, что организации предоставляются учредительным договором полномочия в сфере охраны окружающей среды для достижения непосредственно целей экологической политики ЕС (ст. 174-176), а также для достижения целей поддержания функционирования внутреннего рынка (ст. 95).
К основным направлениям правового регулирования ЕС защиты окружающей среды относится экологическая стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду; сбор и обработка экологической информации, мониторинг окружающей среды; экологическая сертификация; экологический менеджмент и экологический аудит; развитие механизма финансирования; защита экологических прав.
Последнее является наиболее значимой современной тенденцией в развитии экологического законодательства ЕС.
В государствах-членах Европейского союза в экологической сфере гарантируются следующие права:
. фундаментальное экологическое право - право на благоприятную окружающую среду;
. иные экологические права, одновременно являющиеся гарантиями реализации и защиты фундаментального экологического права;
. конституционные и другие права, смежные с экологическими (подробнее см. Третьякова А. А. Экологические права граждан по законодательству государств-членов Европейского союза: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 8).
Среди наиболее значимых нормативных актов европейского права отметим Директиву 90/313/ЕЭС о свободе доступа к информации об окружающей среде 1990 года, принятую с целью обеспечения свободы доступа и распространения экологической информации, имеющейся в распоряжении органов власти, а также определения пределов доступности такой информации.
В 2003 году была принята новая Директива Европейского парламента и совета 2003/4/ЕС об отмене Директивы 90/313/ЕЭС и о доступе общественности к информации об окружающей среде, приводящая законодательство Сообщества в соответствие с Орхусской конвенцией.
Существенное значение для обеспечения гарантий экологических прав имеет и Директива 85/337/ЕЭС по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду 1985 года, изменённая Директивой 97/11/ЕС 1997 года.
Дополнительные механизма защиты экологических прав на уровне ЕС стимулирует Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды, утвержденная в 2002 году. Среди ее приоритетов находится и становление законодательства ЕС об экологической ответственности.
Наиболее распространенной формой общественного участия в экологическом нормотворчестве в Европейском союзе стало объединение в природоохранные организации или группы. Эффективность их действий в различных государствах-членах различна. Наибольшая активность общественности характерна для Великобритании, Германии, Нидерландов и Дании, наименьшая - для Ирландии, Греции.
В государствах-членах ЕС существуют различные возможности обращения в суд за защитой экологических прав:
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого лица (Голландия, Ирландия);
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого заинтересованного лица (Франция, Великобритания, Испания, Швеция, Финляндия);
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав только при нарушениях индивидуальных прав истца (Германия);
. возможность обращения в суд за защитой экологических прав, предоставленная соответствующим ассоциациям (Италия, Греция) (См. Охрана окружающей среды в деятельности Европейского сообщества (международно-правовой аспект). - М., 2001; Калиниченко П.А. Защита экологических прав в законодательстве Европейского сообщества // Экологическое право. - № 2. - 2003. - С. 55-60).
На современном этапе ЕС совершенствует правовую базу охраны окружающей среды. Так, обновлению подверглись акты относительно мониторинга окружающей среды, экологической сертификации, проведения оценки воздействия на окружающую среду, механизма финансирования экологических мероприятий и др. Одновременно предпринимаются попытки кодификации многочисленных норм в области экологической стандартизации.
Лидером среди стран ЕС в области охраны окружающей среды считается Германия.
Правовое регулирование в области охраны окружающей среды и использовании природных ресурсов здесь сосредоточено на уровне федеральных земель и местных органов власти. Сфера полномочий федеральных органов в области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов ограничивается разработкой и реализацией федеральной экологической политики; законотворчеством; нормативно-правовым регулированием; координацией природоохранной деятельности, экологическим мониторингом, международным сотрудничеством, включая работу с Европейским союзом; регулированием производства и использования всех видов радиоактивных веществ и атомной энергии. Федеральному министерству по охране окружающей среды, наделенному не столько исполнительными, сколько управленческими функциями, подчинен ряд федеральных органов. Среди них Экологическая федеральная служба (ответственная за экспертизу), Федеральная служба защиты природы (в отличие от первой ее компетенция распространяется и на охрану природы и ландшафтов), Федеральная служба по защите от радиационного воздействия, Институт Роберта Коха (ответственен за введение в оборот генно-модифицированных организмов) и др.
На уровне земель экологическое управление организовано по- разному, что связано с различиями в размере и структуре земель. Но различия заключаются в названии, а не функциях. На уровне правительств все земли располагают собственным экологическим министерством как высшей ступенью в организационной иерархии.
На сегодняшний день нормативная база охраны окружающей среды в Германии включает в себя многочисленные законодательные акты, правовые положения. Среди них федеральный закон об охране природы и ландшафтном планировании, законы об эмиссиях, о генной технике, о включении в планы экономического развития вопросов охраны окружающей среды. Следует отметить, что нормативная система проведения экологической экспертизы действовала здесь задолго до принятия соответствующей Директивы ЕС 1985 года. Особое внимание в Германии уделяется экологическому обучению производственного персонала. Охрана окружающей среды является сферой, обеспечивающей рабочие места значительной части немецкого населения.
Ежегодно возрастает число предприятий, занимающихся разработкой экологичных и ресурсосберегающих технологий или предлагающих услуги в области охраны окружающей среды. Целый ряд предприятий привлекает покупателей знаками экологически чистой продукции. Немецкий экологический знак «Голубой ангел» стал успешным инструментом обозначения экологической продукции. Экологические критерии раздачи этого знака определяются жюри, состоящим из представителей органов управления и общественных объединений. При этом критерии формируются так, что только особо экологически чистые продукты получают право ввести этот знак и рекламировать свою экологическую чистоту. Важным инструментом для создания экологической прозрачности рынка служит обязанность обозначения экологически релевантных качеств продукции.
В последние годы главные акценты в политике охраны окружающей среды были сделаны на постепенный отказ от использования атомной энергии, сокращение выбросов углекислого газа, развитие производства с замкнутым циклом. Германия занимает ведущие позиции по сокращению эмиссии углекислого газа.
В сфере защиты климата немецкая экополитика предусматривает эффективное производство энергии; ее рациональное использование; увеличение использования возобновляемых источников энергии. Причем поощряется не только применение энергосберегающих технологий, но и активно стимулируются капиталовложения в технологии, основанные на использовании солнечной энергии и энергии ветра (в последнем Германия также занимает лидирующее положение). Предполагается к 2010 году увеличить производство электроэнергии за счет использования возобновляемых до десяти процентов. Для содействия энергосбережению и расширению использования возобновляемых источников энергии предусмотрены льготные кредиты и дотации. На сегодняшний день Германия является одной из ведущих стран-экспортеров безопасных для окружающей среды технологий.
Защита климата, экономический рост, конкурентоспособность германской экономики и обеспечение занятости рассматриваются как звенья одной цепи.
Германия является активной сторонницей Киотского протокола. Вытекающие из него обязательства - сократить эмиссию углекислого газа к 2012 году на 21 % - (по сравнению с уровнем 1990 года) были выполнены уже в 2001 году на 85 %.
Линия на постепенный отказ от использования атомной энергии, закрепленная Федеральным законом 2002 года, связана с проблемой утилизации ядерных отходов и последствиями возможных аварий. Предполагается к 2021 году вывести все атомные электростанции из эксплуатации.
С 2000 года в Германии было полностью запрещено использование бензина со свинцовыми присадками; преимущества отдаются топливу, не содержащему серы.
Для поддержания чистоты воздуха в 2001 году были приняты дальнейшие нормативно-правовые акты, направленные на снижение эмиссии вредных веществ (прежде всего таких как двуокись серы, окислы азота, частицы пыли, свинец, бензол и окись углерода), в том числе и путем установления предельного допустимого уровня их концентрации, особый акцент был сделан на информировании граждан.
Для охраны морских ресурсов со странами бассейна Северного и Балтийского морей были заключены соглашения об их охране. Экологические сборы, платежи и налоги охватывают сброс сточных вод. Плата за сброс сточных вод зависит от объема сточных вод, содержания в них тяжелых металлов, углеводородов, азота. В промышленности, жилищно-коммунальном хозяйстве большое внимание уделяется разработке технологий, позволяющих добиться максимального снижения загрязнения воды. Поощряется переход сельскохозяйственных предприятий на экологически чистое земледелие. Сокращается использование удобрений, уменьшаются риски, связанные с использованием для защиты растений ядохимикатов. В сельском хозяйстве распространяются новые возможности: так, промышленность активно производит товары из растительного сырья: фасонные детали для автомобилей из льна, упаковки из картофельного крахмала и т. д.
Для обеспечения экономии сырьевых ресурсов, разработки малоотходных технологий Германия с 1996 года стала осуществлять активный переход к замкнутому циклу производства.
Широко распространена система сортировки бытовых отходов. Соответствующие контейнеры («белое стекло», «темное стекло», «бумага, картон», «остаточный мусор») не только установлены в общественных местах, автостанциях, государственных учреждениях, развлекательных комплексах, но и активно внедрены немцами в собственных жилых помещениях.
В соответствии с законодательством ответственность за отходы несет производитель или владелец. На практике речь идет о «дуальной системе», участники которой забирают у потребителей и перерабатывают использованные упаковочные материалы. Это финансируется производящими отходы предприятиями. Особые правила распространяются на отходы, требующие при утилизации больших затрат (например, подержанные автомобили, старые холодильные установки и телевизоры).
О масштабах природоохранной деятельности можно судить и по факту наличия в ФРГ более 6000 ландшафтных заказников и объявления природными заповедниками более 5000 районов.
В Великобритании установилось сравнительно мягкое правовое регулирование охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Экологическое законодательство Великобритании состоит из большого числа законов и подзаконных актов, посвященных регулированию определенных видов антропогенного воздействия на природную среду. Здесь сложилась система государственных органов по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов во главе с Министерством окружающей среды, выполняющим, в основном, координирующую функцию. С 1970 года начала свою работу Комиссия по охране окружающей среды от загрязнения, имеющая статус независимой неправительственной организации. На нее возложено наблюдение за эффективностью природоохранной деятельности. Введение системы платежей за водопользование и сброс промышленных сточных вод, налогообложения за использование материала (налог на ископаемое топливо) позволило Великобритании значительно снизить государственные финансовые затраты и перебросить средства на программы по охране окружающей среды.
Во Франции действует большое количество законов и подзаконных актов в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды. Основные из них - закон «Об охране окружающей среды», принятый в 1976 году, закон «Об отходах» (1975) и закон «О зарегистрированных зданиях» (1976). В Уголовном кодексе Франции 1994 года прописано понятие экологического терроризма. Франция стала одной из первых стран, применивших систему платежей за стоки или выбросы.
Значительную часть работы, связанной с обеспечением экологической безопасности, выполняет жандармерия. С 1992 года при национальном командовании жандармерии действует специальный отдел для координации действий в области охраны окружающей среды. Среди всех подразделений жандармерии распространен меморандум о природе и окружающей среде. Однако нечеткий правовой статус деятельности полиции и жандармерии по обеспечению экологической безопасности, недостаточное материальное оснащение тормозят работу данных структур.
Эффективность экологической политики Швейцарии, где за охрану окружающей среды совместно отвечают Конфедерация и кантоны, обуславливается разработанной законодательной базой, ее четким исполнением с привлечением сил правопорядка и значительными финансовыми затратами.
Правовой базой охраны окружающей среды в Швейцарии является Федеральный закон об охране природы и ландшафтов 1966 года, требующий от властей при выполнении своих задач сохранения природных и исторических памятников. Эффективно действует Швейцарский фонд по защите национальной природы.
В Бельгии существенную роль в решении проблемы охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности играет жандармерия. Благодаря доступу к информационным материалам других правительственных ведомств и использованию измерительных приборов, жандармы могут выявлять многие экологические нарушения во время патрулирования или пресекать организованную преступную деятельность в сфере охраны окружающей среды. Для жандармов выпущено «Экологическое руководство». В Бельгии активно действуют экологические подразделения.
Активную экологическую политику проводят Нидерланды. Ее история берет начало с 60-х годов. Позднее был принят «Меморандум приоритетов по окружающей среде» и «Планы национальной политики в области окружающей среды». Страна исходит из возможности сосуществования экономического роста и улучшения качества окружающей среды.
Реализация экополитики осуществляется на центральном и муниципальном уровнях. Общей координацией экологических вопросов занимается Министерство жилья, пространственного планирования и окружающей среды, ответственное за разработку и выполнение планов национальной политики в области окружающей среды и ежегодных Национальных экологических программ. Ему содействуют министерства: экономики; сельского хозяйства; управления природными ресурсами; транспорта; управления водными ресурсами.
В Норвегии раз в два года правительство предоставляет парламенту доклады о состоянии окружающей среды в стране и о проводимой экологической политике. Особая роль в реализации экополитики отводится муниципальным органам власти. Законодательство по охране окружающей природной среды направлено непосредственно на источник сбросов, а объемы регулируются через разрешение на сбросы. В Норвегии сама промышленность несет ответственность за соблюдение нормативов по охране окружающей среды. Система государственного контроля базируется на инспектировании и системном аудите. Активно действует Норвежский правительственный экологический фонд, поддерживающий экологически чистые технологии.
Вопросы безопасности, технические решения в сфере внешней окружающей среды при разведке и добыче нефти координируются Нефтяным Директоратом (NPD). Практикуется выдача лицензий через тендерные раунды.
С 1988 года в Норвегии действует Национальное ведомство по расследованию и пресечению экономической и экологической преступности - Экокрим. По его контролем подготавливаются руководства по борьбе с загрязнением окружающей среды и с преступлениями против культурных ценностей. Наиболее крупный штраф, наложенный в Норвегии, составил 300 000 долларов, такую же сумму составила самая крупная конфискация. (Экологическая политика / [под ред. С.В. Устинкина]. - Н. Новгород, 2003. - С. 100).
В 1997 году была принята долгосрочная программа-стратегия «Норвежский дом», в основе которой было заложено производство в рамках экологически стабильного общества. В качестве основных направлений экополитики были определены:
. развитие структуры, стимулирующей устойчивое производство и потребление;
. развитие инструментов для контроля социального развития в направлении стабильности и для гарантии эффективных действий по защите окружающей среды в различных сферах;
. международное сотрудничество в целях решения глобальных и региональных экологических проблем;
. деятельность по сохранению биологического разнообразия, сокращению распространения опасных химических веществ, снижению выбросов парниковых газов;
. привлечение промышленности, предпринимателей и потребителей к работе по устойчивому развитию (см. Доклад № 58 Правительства Норвегии «Об экологической политике устойчивого развития». - (http://www.odin.dep.no)).